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新能源高质量发展(1):突破成本瓶颈,赢取超越高碳电力的市场

2018-03-19 新能源中心 综合开发研究院


刘宇 龙隆

中国(深圳)综合开发研究院

银湖新能源战略研究中心

□ 我国新能源电力市场、技术取得全球瞩目的成绩,但度电成本高于煤电等传统电力。


□ 土地、税收等非技术因素是当前导致新能源电力成本高企、难以在发电侧平价上网的关键因素。


□ 推动技术成本和非技术成本的“双降”,新能源才能赢得比煤电等高碳能源更具竞争力的市场地位。


新能源度电成本持续降低,

但平价上网尚需时日

3月5日,李克强总理在政府工作报告中明确提出, 2018年将淘汰关停不达标的30万千瓦以下煤电机组,并提出“要降低电网环节收费和输配电价格,一般工商业电价平均降低10%”,电价降低,倒逼新旧能源电力行业挖掘降成本空间,对于新能源产业而言,非技术成本的降低更为迫切。


作为全球新能源发展的领导者,我国新能源发电规模领先全球,陆上风电、光伏发电等技术达到世界先进水平,海上风电、光热发电、生物质发电等不断取得突破性进展,推动了新能源发电成本的大幅下降。


据工信部统计,2017年,我国光伏发电系统投资成本降至5元/瓦左右,度电成本降至0.5-0.7元/千瓦时,平均度电成本比2010年下降约78%,低于全球平均水平。我国陆上风电度电成本约为0.43元/千瓦时,较2010年下降7%,已经非常接近火电电价。2017年9月,国家能源局公布首批13个风电平价上网示范项目,上网电价按当地煤电标杆上网电价执行,所发电量不核发绿色电力证书,不享受价格补贴,开启了风电发电侧平价上网的先河。 


但是,当前我国的新能源发电成本仍普遍高于煤电等传统电力。


首先是工程项目投资成本偏高。当前我国煤电项目平均投资成本约为3700元/千瓦,而陆上风电约为7760元/千瓦,海上风电约为14700元/千瓦,光伏发电约为8460元/千瓦,光热发电约为34000元/千瓦,分别是煤电项目的2.1倍、3.9倍、2.3倍和9.2倍,新能源发电项目投资仍然远远高于传统煤电项目,尤其是海上风电和光热发电项目的前期投资成本居高不下。


其次是上网电价高于煤电标杆电价。当前全国脱硫脱硝煤电标杆电价为0.2595-0.4505元/千瓦时,而新能源上网电价一般采用“两部制”电价,即一部分为当地“煤电标杆电价”,另一部分为“电价补助”,陆上风电标杆电价为0.4-0.57元/千瓦时,光伏电站为0.65-0.85元/千瓦时,光热则为1.15元/千瓦时,海上风电为0.85元/千瓦时。


最后,更为关键的是,度电成本仍明显高于燃煤发电。煤电的度电成本主要是燃煤成本,约占火电成本的50-70%左右,成本受煤炭价格变化影响较大。根据当前煤炭价格及310克/千瓦时的标准煤耗率,全国各地火电的度电燃煤成本主要集中在0.2-0.3元,度电成本约为0.3-0.5元之间。相对于火电度电成本,新能源度电成本仅陆上风电基本可在发电侧实现平价上网,但海上风电度电成本仍比火电高133%-235%,光伏度电成本比火电高42%,光热发电度电成本比火电高280%,由此来看,在发电侧实现平价上网,新能源仍有一段相当长的路要走。


非技术成本高企是

制约新能源平价上网的关键因素

不可否认的是,相对于历史悠久、技术成熟、商业模式完善的燃煤发电,风电、光伏、光热、生物质发电等新能源的发展还远远不成熟,仍属于“幼稚性行业”,技术成本是新能源电力度电成本较高的重要原因。


但更为重要的是,土地、税收等非技术因素是当前导致新能源电力成本高企、难以在发电侧平价上网的关键因素。以光伏发电为例, 2016年我国光伏平均度电成本约为0.596元/千瓦时,其中,土地成本约0.3元/千瓦时,非技术成本占比超过了50%。


土地成本居高已经成为困扰新能源电力平价上网的拦路虎,根据国家能源十三五规划,风电、光伏开始向消纳能力较强的中东部转移,而中东部人口集中,土地资源相对稀缺,用地难、用地成本高的问题将更加凸显。


差别化用地政策落实层度不一。2015年,国土资源部下发《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》(国土资规〔2015〕5号),提出采取差别化用地政策支持新能源等新业态发展。光伏、风力发电等项目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的,对不占压土地、不改变地表形态的用地部分,可按原地类认定,不改变土地用途,在年度土地变更调查时作出标注,用地允许以租赁等方式取得,双方签订好补偿协议,用地报当地县级国土资源部门备案。但是,在项目的实际开发过程中,大多数地区对占用未利用地、农用地的光伏、风电项目办理转建设用地手续,大幅提高了新能源的建设成本。以20MW的光伏电站为例,工业用地出让按最低价标准约为4万元/亩,光新增的土地成本就要超过2000万,如果在建设用地费用高的地区成本更高。


对土地的界定标准不同,也给光伏、风电等新能源发电项目带来困扰。土地资源涉及国土、地质、水利、气象、林业、旅游、交通、军事等众多部门,从土地规划、用途管制等角度,土地还被划分为基本农田保护区、风景旅游用地区、生态环境安全控制区、重点森林保护区、自然与文化遗产保护区等特殊区域。新能源电力项目需要向各部门沟通确认土地性质,还要从规划、用途管制角度进行多次确认,使得项目投资开发周期延长,对于地类的界定标准不统一,更增加了项目开发的不确定性。


光伏、风电等项目开发还面临税收等不确定因素的影响。根据《耕地占用税暂行条例》,“人均耕地不超过1亩的,单位税额为每平方米10元-50元”,即对于耕地占用税具有5倍的调整空间。而根据《城镇土地使用税暂行条例》的规定,城镇土地使用税采用有幅度差别定额税率:大城市1.5-30元,中等城市1.2-24元,小城市0.9-18元,县城、建制镇、工矿区0.6-12元,调整空间达到了20倍。由于地区间税收执行标准不统一,相关部门自由裁量权较大,造成新能源电力项目难以把控投资风险。


推动新能源成本“双降”,

赢取超越高碳电力的市场

竞价是新能源电力发展的大趋势,加快平价上网甚至低价上网进程,推动技术成本和非技术成本的“双降”,新能源才能赢得比煤电等高碳能源更具竞争力的市场地位。


扩大引领示范,形成降低成本的倒逼机制。


扩大“领跑者”的技术和应用创新示范效应,带动产业降本增效。自2015年以来,我国通过光伏领跑计划和建设领跑基地,公布了15GW装机规模的领跑者基地,造2017年光伏发电领跑基地名单中,除了10个应用领跑基地之外,还提出建设3个技术领跑基地,对加速技术成果向市场转化和推广,推动光伏发电成本下降提出了更高要求。在风电领域,2017年开始启动风电平价上网示范项目,河北、黑龙江、甘肃、宁夏、新疆五省(区)等地共计13个风电项目开始试点。首批20个光热发电示范项目也于去年启动,其它如分布式光伏、生物质能、地热能等也正在逐步推进。这一系列示范项目的推动,为新能源产业在技术创新、集成应用创新、商业模式创新等领域提供了良好示范,激发了行业降本增效的动力,通过领跑企业的带动,对行业形成了倒逼机制,整体上有利于加速新能源平价上网进程。随着新能源发电装机规模的扩大,新能源在我国电力消费中的占比进一步提升,要推动新能源平价甚至低价上网,需要进一步总结各类示范项目的经验和教训,强化市场竞争机制,提高准入门槛,扩大新能源各领域在技术、应用等方面创新示范,推动新能源产业不断降低度电成本。


落实国家政策,推动非技术成本降低。


非技术成本的降低是推动我国新能源平价上网的关键。以光伏发电为例,根据中国光伏行业协会发布的数据,光伏组件在度电成本中的占比越来越低,目前仅为23%左右,而电网接入、土地租金、融资成本、税费等非光伏成本的占比达到77%,光伏电站的平均土地成本已超每瓦0.2元。同样,土地成本、接入电网费用、运维管理成本比较高,也限制了风电竞争力的提升。


这些非技术性成本的降低,并不一定需要在政策上给新能源行业以额外的特殊待遇,关键是相关政策的落实到位。如,在土地使用方面,相关部委已出台了一系列支持政策,如《关于支持新产业新业态发展促进大众创业万众创新用地的意见》(国土资规[2015]5号)、《关于光伏电站建设使用林地有关问题的通知》(林资发〔2015〕153号)、《光伏发电站工程项目用地控制指标》、《国土资源部办公厅关于光伏发电用地事项的函》(国土资厅函〔2016〕1638号)、《关于支持光伏扶贫和规范光伏发电产业用地的意见》,等等,部分地方政府也出台了相关政策,对风电、光伏等新能源项目用地做出了规范和界定,关键是切实落实好、执行好。在税收、电网计入等方面,2017年9月国家能源局发布了《关于减轻可再生能源领域涉企税费负担的通知》,对新能源产业在增值税、耕地占用税、土地使用税、水资源费、配套电网投资、融资成本、制止乱收费等方面都有了进一步明确的规定。只有严格按照国家相关政策要求,切实营造新能源产业发展的良好环境,才能让新能源行业专注于技术与应用创新,降低不必要的开支和成本。




银湖新能源战略研究中心,是由中国广核新能源控股有限公司发起倡议,特变电工新疆新能源有限公司、明阳智慧能源集团股份公司、北京首航艾启威节能技术股份有限公司3家企业附议,依托国家高端智库中国(深圳)综合开发研究院成立的具有公信力、开放性、权威性、独立性的研究平台。


银湖新能源战略研究中心是新能源产业链上下游机构利用各自优势共建的新型智库,立足于新能源领域公共政策研究,致力于成为响应国家新能源产业发展战略、引导行业发展的战略平台和能源革命的践行者。



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