执法记忆 | 《土地监察》第四章：土地监察的过程、形式和方法（二）

第四章：土地监察的过程、形式和方法（二）

张新宝

（接第一节）

一、土地监察形式的含义

所谓形式，一般是指事物的形状、结构，哲学上指内容的表现形式，即事物矛盾运动的表现形态，与“内容”相对。土地监察的形式，可以从不同意义上来理解。我们这里讲的土地监察的形式，是指土地监察主体行使职权，对土地监察对象实施监察所采取的一系列措施的方式。

由于土地监察的对象是广泛的多样的，既有机关，团体、单位、个人之分，又有领导、群众之分，因此，土地监察的形式是多样的；又由于土地监察处于动态，它的任务和内容是随着土地行政管理活动的发展而变化，因此，土地监察的形式又是变化的，但在一定阶段、一定条件下又是相对稳定的。

二、土地监察的形式

（一）事先监察、事中监察与事后监察

这是依监察时间的不同所进行的划分。事先监察是在监察对象某一行为完成之前所作的监察，目的是为了防止土地违法行为的发生。例如，下级土地管理部门的某些决定、指示，在发布、生效前，报请上级土地管理部门审查。上级机关的审查手段便是一种事先监察。又如，土地使用权的转让、出租，抵押，必须事先到土地管理部门注册登记、申报，也是一种事先监察。单位和个人建设用地，必须先向土地管理部门提出用地申请，经批准后方可使用土地，从某种意义上说，这是一种事先监察。

事中监察也可称作日常监察，是在监察对象实施某一行为的过程中所作的监察，其作用是通过随时随地的检查，督促监察对象依法行动，其目的是为及时发现并及早制止土地违法行为，避免造成重大损失和产生不良后果。例如，市县土地管理部门对乡级人民政府审批农村居民建住宅使用原有的宅基地、村内空闲地和其他土地的过程进行监督，便是一种事中监察。又如，对单位和个人在获准用地后的建设过程检查、监督，也是一种事中监察。对已在进行中的土地使用权的转让、出租、抵押实施监督，也是一种事中监察。

事后监察是指土地违法行为发生后，依法对违法者进行惩处的活动。事后监察只能对已经发生的问题进行补救处理，不能防患于未然。

土地监察活动经过事先监察、事中监察和事后监察这三个环节，步步设防，对防范、制止土地违法行为的发生，降低发案率，对土地管理法律，法规的全面实施和土地管理目标的充分实现，无疑大有好处。其中，事先监察和事中监察是积极、主动的监察，必须大力加强；事后监察是消极、被动的监察，对全面贯彻土地管理法律，法规，依法追究违法者的法律责任来说，虽然也是不对缺少的，但是，等到违法事实形成后再算总帐，其造成的损害是不可挽回的。因此，最积极，最稳安的部分是加强土地监察活动中的事先监察和事中监察，尽最大可能预防和杜绝土地违法行为的发生，把土地违法现象消灭在萌芽状态，制止它的蔓廷。这是土地监察工作应遵循的一条原则。

（二）普遍监察与专门监察

这是依监察的活动范围而作的划分。普遍监察也可称作一般监察，是指监察主体对他工作范围内的各机关、团体、单位和个人遵守土地管理法律、法规的情况和土地使用、保护、权属交更的情况，实行普遍的监督检查，并不针对特定的对象。例如，土地管理部门开展的在本行政区域内的定期、不定翔的执法大检查，全国或地区范围内的非农业建设用地大清查，便是一种普遍监察。又如，土地监察人员进行的定期、不定期的巡回检查，也具有普遍监察的性质。

专门监察也可以称作重点监察，这是监察主体对特定的监察对象所进行的监察。这种监察一般在两种情况下进行：一是在某一时期，对特定的监察对象，如干部营建私房的用地情况或乡镇村企业的用地情况进行检查；二是根据群众举报、揭发，对某一单位用地或个人用地的情况进行专门检查、调查，以证实这宗用地是否合法。

普遍监察与专门监察在同一土地管理部门内不是截然分开的，当它监察某一特定对象的守法情况时，就是专门监察；而当它不针对特定对象时，这种监察就属于普遍监察了。

（三）内部监察与外部监察

这是依监察的对象所进行的划分。内部监察是指上级土地管埋部门和下级土地管理部门的双向间的对贯彻、执行土地管理法律，法规情况所进行的监督检查。土地管理部门内部上级对下级的监督检查，由于存在着业务指导关系，这种监督检查是最直接、最有力的监督检查。例如，群众往往是通过向上级土地管理部门反映情况，进行检举、揭发、控告。对于检举、揭发、控告所反映的问题，也多数是通过上级土地管理部门来督促解决。土地管理部门内部上级对下级监督检查，主要采取工作指导、工作检查、工作考核的方式。土地管理部门内部下级对上级的监督检查，由于我国目前监督机制上存在着缺陷，还没有引起足够的重视。但是，这种监督检查对于克服官僚主义，消除腐败现象，提高行政效率是十分必要的。例如，下级土地管理部门在执行上级土地管理部门的某些决定、指示时，一旦发现这些决定、指示存在问题，如果立即向上级土地管理部门提出自己的意见和看法，使上级土地管理部门及时纠正存在的问题，就能避免造成损失和带来不良后果。

外部监察。土地监察所称的外部监察，与行政监督所称的外部监督不同。行政监督中的外部监督，是党的组织、国家权力机关、司法机关、社会团体及人民群众等对国家行政机关及其工作人员的行政活动的监督。土地监察中的外部监察，是指土地管理部门依法对本系统外的使用土地的机关、团体、单位和个人以及审批用地的机关（主要是指政府）、人员（主要是指政府领导）遵守土地管理法律、法规的情况进行的监督检查。例如，上级政府土地管理部门对下级政府审批土地的情况进行检查，或对下级政府越权批地的行为进行调查、处罚，便是一种外部监察。又如，土地管理部门对无审批土地权的其他政府部门擅自审批用地的行为进行调查、处理，也是一种外部监察。

（四）自力监察与他力监察

这是依监察的系统关系所作的分类。自力监察，即是自我监察，有两种情形；一是土地管理部门要求使用土地的单位、个人，在一定期限内对自己使用土地的情况进行申报，如城镇国有土地使用权的申报登记，再由土地管理部门进行核查，使用土地的单位、个人的申报沽动，便是自力监察；二是同一土地管理部门各机构之间对贯彻执行土地管理法律、法规的情况进行互检互查，这对于士地管理部门来说，便是一种自力监察。

他力监察是指土地监察主体对组织上不隶属于他们的监察对象实施的监察，即与前面所讲的外部监察含义相同。

分类出自力监察这一监察形式，其意义在于：一是可以通讨单位、个人自己申报土地使用情况，增强这些单位、个人依法用地的观念，养成守法的习惯；二是土地管理机关内部开展贯彻执行土地管理法律、法规的互检互查，有利于土地管理部门自我约束，防止和杜绝执法违法的现象发生。

（五）守法监察与执行监察

这是依监察的目的所作的分类。守法监察包含对监察对象遵守土地管理法律、法规的情况实施监督检查和对违法者实施行政制裁全过程，是事先监察、事中监察和事后监察的另一种称谓。

执行监察是指对监察对象执行土地管理部门的行政制裁决定的情况，所作的监督检查。例如，土地管理部门依法对违法者作出罚款的处罚决定之后，对被处罚者是否确实缴纳了罚金，土地监察主体还要实施监督检查。又如，土地管理部门向违法者所在单位或者上级机关、行政监察机关提出行政处分建议之后，其所在单位或者上级机关、行政监察机关是否给予了必要的行政处分，土地监察主体也要实施监督。

守法监察和执行监察是不可分割的两部分。执行监察是守法监察的结果。土地监察主体在守法监察过程结束后，对依法作出的行政制裁决定进行执行监察，有特殊意义。由于我国现阶段行政执法监督缺乏相对的独立性，执法监督机构不能独立行使处罚权，因而，在现实生活中存在着“领导一句话、一张纸条”就可以使监督流于形式的现象。因此，土地监察主体对违法者作出行政制裁决定后，对执行情况实施监察，有利于实现土地监察“纠正错误”的目的，也有利于以此教育违法者和其他群众，实现消除隐忧的目的。

（六）一般职能的监察与专门职能的监察

这是依监察主体所作的划分。一般职能的监察是指土地管理部门就其所主管的工作，在自己的职权范围内，对本行政区域内所有的机关、团体、单位和个人贯彻执行土地管理法律、法规的情况进行的监察。

专门职能的监察，是指土地管理部门内部设立的土地监察机构，行使专门的监察职能。这种监察具有重要的地位和作用。因为现代土地行政管理要求土地监察活动更全面、更及时，而随着土地管理事业的迅速发展，土地行政管理日趋复杂化、专业化，这就使得一般职能的监察难以符合有效监察的要求。专业监察具有分工精细、技术和知识的专业性强的特点，比较适合于土地管理专业化的需要。因此，各级土地管理部门都要十分重视专门职能的土地监察机构的建设。

（第三节 土地监察的方法，下期登载）