执法记忆 | 《土地监察》第四章：土地监察的过程、形式和方法（三）

第四章：土地监察的过程、形式和方法（三）

张新宝

一、土地监察方法的含义

所谓方法，即是解决问题的门路、程序等。这里研究的是士地监察主体运用什么样的方法，对土地监察对象实施监察，即为了履行土地监察的职能，实现土地监察的标准，完成士地监察的任务所采取的手段、途径和办法、技巧的总称。

土地监察方法是土地监察主体作用于客体（即对象）的桥梁。土地监察主体要完成土地监察任务，实现土地监察标准，必须运用一定的方法。毛泽东同志曾深刻地论述了任务和方法的关系问题，他说：“我们不但要提出任务，而且要解决完成任务的方法问题。我们的任务是过河，但是没有桥和没有船就不能过。不解决桥和船的问题，过河就是一句空话。不能解决方法问题，任务也是瞎说一顿。”土地监察主体进行土地监察活动的过程，也就是各种监察方法的应用过程。

在土地监察活动中，由于监察对象的性质和发展规律不同，土地监察的方法也具有多方面的内容和形式。这就是说，采取什么样的监察方法，取决于监察对象的性质和发展规律。有什么样的监察对象，就必须有相应的监察方法。监察方法只有符合监察对象的性质和发展规律，才能产生实际效用。因此，土地监察方法问题，是土地管理部门工作研究不可缺少的一项重要内容。

土地监察对象的广泛性，决定了监察方法的多样性。近几年的土地监察实践，各地创造了许多好的监察方法，对此较难作全面的概括。这里力求有一个宏观的把握。

（一）超前控制方法

即是对可能出现的各种土地违法现象，实行控制，预防其发生。这是实现土地监察防范职能的重要途径。具体做法有：

1.实行建设用地审批公开的制度

(1）国家、集体建设用地申请条件和报批程序公开；各项收费项目及标准列表公布；征地“农转非”或招工指标，招工对象张榜公布；审批制度和结果公开。

(2）个人建设用地申请条件和审批程序公开，建设用地审批面积限额及用地指标公开；各项收费项目及标准公开；审批权限和进度公开；审批结果及时张榜公布。

2.实行建设用地顺序排队制度

即年终时单位和个人进行第二年用地计划申报，土地管理部门对申请者所申请的用地数量、类型、时间、地点等情况，按单位和个人分类排队，然后逐级审核分析，根据用地计划指标情况，确定单位和个人用地的先后次序；对不符合用地条件或一时不能满足用地的单位和个人，提前宣传法律，做好工作，预防违法占地。

3.实行农民建房用地列榜公布、民主评议制度

即村民申请建私房，村委会将申请者的申请理由、家庭人口、年龄、住房情况和宅基地使用面积等列榜公布于众，由群众评议。在群众评议的基础上，村委会和村党支部收集、综合的意见，按控制指标数，讨论建房者名単，拿出具体意见，二榜公布于众。然后提交村民大会和村民代表大会审议，并将审议结果三榜公布。经过审议通过的建房户，由村民代表签字盖章，送上级审批。

4.农户建房用地实行“三年早知道”

即各行政村根据上级下达的个人建房用地控制指标，结合当地和农户的实际情况，经群众讨论，集体研究，编制三年或今后若干年指标使用方案，逐年派建到户，张榜公布。

5.实行干部建房用地“双重审批”制度

即先由干部个人书面申请，说明理由、资金及“三材”来源情况，经所在单位审查，按干部管理权限，报主管部门或政府批准，称之为“政务审批”；经过政务审批后，再到土地管理部门办理用地审批手续，土地管理部门审批用地为“业务审批”。

6.参与建设项目的可行性研究，实行批前踏查制度

即建设单位立项后，持立项文件，按审批权限向土地管理部门提出用地申请及选址意向。土地管理部门根据项目性质、生产规模，积极参与扩初设计、选址定点方案的比较评价论证，使士地因素成为项目可行性研究、扩初设计的重要内容和比选指标之一。本着符合规划、节约、合理用地的原则，现场踏查选址，确定面积，使经济、社会、环境、土地效益统一，变土地管理工作由被动为主动。

7.公开土地监察办法和制度

土地监察机构和队伍名称公开；土地监察人员身份公开；士地监察办案权限与范围公开；土地监察办案处理的法律依据公开；土地监察办案处理结果公开；土地监察人员守则公开。

上述各种做法，都是超前控制方法的具体化。这些做法的共同点，是将士地管理

“政务”预先公开，以便于多方面监督。由干“政务”公开，土地管理的透明度增强了，就能有效地克服在建设用地申请中出现弄虚作假等不良倾向；建设用地“三年早知道”“三榜公布”，缓和了目前农村建房用地需求大于供给的矛盾，起到了稳定民心的作用，较好地防止了擅自占地、抢占土地、“人情地”等现象的发生。所以，超前控制方法是土地监察的基本方法之一。

（二）跟踪检查方法

即通过各种途径，对各项建设用地实行全过程的跟踪管理，及时发现和制止违法。这是对用地者（包括单位和个人）实施监察的重要方法。具体做法有：

1.实行建设用地挂牌制度

一宗建设用地经批准后，由当地土地管理部门发给《建设用地许可证》，作为批准用地的原始证件，悬挂于施工现场。《建设用地许可证》标明该项用地批准日期、批准机关、用地单位（含个人）、土地用途、位置、面积等。建设项目竣工后，建设单位（含个人）应及时向当地土地管理部门申请检查验收，交回《建设用地许可证》，换发《土地使用证》。施工现场凡未悬挂《建设用地许可证》或超越《建设用地许可证》规定的用途、范围使用土地的，均按违法用地处理。

2.实行现场定期察看制度

以建设用地批复文件为依据，定期到建设用地施工现场，对该宗用地的位置，土地类别、面积、用途，拆迁安置及建设情况等，进行检查，核实。

3.实行巡回检查制度

组织专门人员、专门队伍，在本行政区域内，对建设用地情况进行巡回检查。这种巡回检查有定期的，也有不定期的；有重点的，也有非重点的。巡回检查一般采用分片、定人、定职、定范围的方法。

4.实行普查制度

即是目前各地每年或每半年进行的执法大检查。它采用自查、互查、交叉检查和上级抽查等方式，对一个地区贯彻执行土地管理法律、法规的情况和各类建设用地情况进行全面检查。亦可根据人员和技术力量，分组分片，利用已经建立起来的各种图件、资料及综合现状图，进行野外作业，核对每宗用地的性质和检查用地手续。

5.建立群众举报制度

运用举报电话、举报信箱等手段，发动群众对建设用地实施监督。举报电话号码、举报信箱地点要公开。对举报有功者，要给予一定的奖励并负责保密。

采用对建设用地跟踪检查的方法，一方面使土地管理部门能随时掌握各类建设用地的动态，另一方面又使土地管理部门能及时发现和制止土地违法行为。同时，由于对建设用地全过程进行了跟踪管理，对用地者造成了心理上的压力，使其不敢贸然行动，起到了抑制违法的作用。因此，跟踪检查是加强建设用地管理和预防、制止土地违法行为发生的重要手段。

（三）目标管理方法

即将依法管理土地和干部目标管理挂钩，用“加压”的办法，防止和杜绝管理者违法行使土地管理权。这是对管理者实施监察的有效方法。其内容包括两个方面：

一是由上级政府与下级政府签订土地管理承包责任状，确定一定时期内的土地管理目标，并加以展开，层层落实到各级各部门的领导，并具体规定考核的标准和办法，实行工作成果同社会荣誉和物质利益挂钩。

二是由政府与土地管理部门签订土地目标管理责任书，由士地管理部门将其展开，将责任落实到机关各处（科、股）室及工作人员，以及乡村、街道土地管理员，实行分级包干，各负其责，奖优罚劣。

政府间的目标管理资任状，应明确规定以下内容，政府及领导要依法按权限和程序审批土地，不得越权非法批地；要依法用地，不得以权代法，擅自用地：要支持土地监察工作和案件处理工作，不得为违法者说情，干预土地管理部门的处理，并规定有一定的数量标准，以便于考核。其效果是：增强政府和领导的依法管地用地的观念，有效地防止和杜绝以权代法、越权批地、非法用地等土地违法行为的发生，使土地监察工作在这些地区顺利地开展起来。

土地管理部门的土地监察目标管理方法是和行政责任方法有机结合起来的。其做法是，层层制定目标，落实责任，形成干斤重担众人挑、人人肩上有指标的局面。有些市县土地管理部门实行“四包一签订”的土地监察责任制，即土地管理局长、副局长分片包网，一般土地监察干部包乡镇，乡镇土地管理员包村，村土地监察信息员包村民组，形成一个从上到下，从领导到一股监察人员逐级签订土地监察合同，开展土地监察工作的局面，并根据合同内容，年终评比，实行工作成绩与奖惩挂钩。其效果是：使土地监察工作走向正常化、制度化、程序化的轨道；土地监察人员的积极性、主动性、创造性得到应有的发挥；土地监察人员依法管地的自觉性大大提高。

（四）土地违法案件处理的特妹方法

处理士地违法案件，是土地管理部门的一项重要任务。关于案件处理的一般程序、方法，将另外加以阐述，这里仅介绍两种特味方法。

1.协作处理的方法

所谓协作处理的方法，是指某些土地违法案件因为案情复杂、涉及面广，根据不同情况，需要与行政监察机关、党的纪检机关、经济监督部门和政府其他部门以及司法机关等、组成联合调查组进行調查和处理。一般说来，土地违法案件案情比较清楚，处理也比较容易。但也有一些案件的案情复杂、涉及面广，甚至在一个案件中，有监察对象违法、违纪和刑事犯罪问题，有以权谋私、失职渎职和经济问题，同时还牵涉到不同地区、不同行业、不同职务的人。上述问题交织在一起，便调查内容极为复杂，仅依靠土地管理部门一家很难弄清事实真相，准确定性处理。因此，必须采取联合行动的措施，与有关部门组成联合调查组，综合运用监察、党纪、经济监督、司法机关的调查权限和手段，协作查处。

运用协作处理的方法，应注意以下问题：

(1）调查组负责人的确定，或是由上级政府及有关领导指定，或是由案件中主要问题的管理机关派人担任，或是由案件最初受理机关派人担任；

(2）调查过程中，要充分发挥不同机关人员的作用，调动大家的积极性，统一步调；

(3）要尊重调查组全体成员的劳动，充分肯定每一成员在调查中所起的作用；

(4）在调查组中出现不同意见和看法时，要耐心听取各种意见，统一思想，保证调查顺利进行；

(5）在调查结束后，调查组每一成员都要根据违法者的违法事实、性质，依据各自的管辖权，依法提出处理意见，形成一个统一的调查报告。

在近几年的办案过程中，各地较多的是和公安、行政监察机关协作办案，也有一些地方正在注意依靠水、电、城建等部门，利用他们的手段，如停水、停电、收回建筑单位的施工执照等，处理一些重大的土地违法案件。

2.公开处理的方法

所谓公开处理的方法，是指对某些在本地区有重大影响的土地违法案件，实行公开处理的制度，即在处理时，组织干部和邻分群众到场，请新闻、舆论界公开报道。其效果：一是能造以一种声势，威慑违法者，较顺利地将案件处理结案；二是扩大教育，起“惩一徹百”的作用。

运用公开处理的方法，应注意以下问题：

(1）公开处理的土地违法案件，必须具有典型性，即在本地区有重大影响的案件，公开处理后，确能起到“惩一徹百”的作用；

(2）公开处理必须在有了充分准备的基础上进行，如请求司法机关配合等；

(3）处理时，要请电台、电视台、报社等记者到场；

(4）必须紧紧依靠当地党的组织、政府、人大等领导机关的支持。

（第四节 实现土地监察工作的程序化，下期登载）

or