执法记忆 | 《土地监察》第五章：土地市场及其监督管理（中）

第五章 土地市场及其监督

管理（中）

原著：张迎建  改写：强旭东

一、我国土地市场的模式

我国土地实行的是社会主义公有制，即全民所有制和劳动集体所有制。一般说来，有什么样的土地制度就有什么样的土地市场模式。目前在我国正在实施的土地使用制度改革，其核心内容是建立和发展土地市场。这是对旧的土地制度的扬弃，而不是全盘否定。具体说来，选择中国土地市场运行模式应遵循以下原则：

（一）土地市场模式应与经济体制改革的目标相一致

我国经济体制改革的目标是建立社会主义市场经济体制，就是要使市场在社会主义国家宏观调控下对资源配置起基础性作用。因此，我们的土地市场不能脱离建立社会主义市场经济的轨道。土地市场的模式应与整个经济运行模式相一致。

（二）土地市场模式应有利于维护社会主义土地公有制度

我们在建立和发展土地市场的过程中，不能使土地公有制度受到损害。国家土地所有权不能买卖，集体土地所有权只能在集体与集体之间，国家与集体之间流动，任何人都不能拥有土地所有权。

（三）土地市场模式的选择应考虑地产经营的特殊规律

土地使用权一旦进入市场，就会受到地产交易的地域性，地产权益的不断界定和对法律保护的依赖性，以及土地供给的有限性等规律的制约。

我国目前土地市场指的是交易土地使用权的市场。按现在流行习惯划分，可分为土地一级市场和土地二级市场。

土地一级市场亦可称土地出让市场或土地批租市场。是国家以土地所有者身份，通过协议、招标、拍卖的形式将一定年限内土地使用权转让给土地使用者，用地者支付一定的地价款，并与土地管理部门签订《土地使用权出让合同》。出让土地一旦使用期满，如不续约，则该土地连同地上建筑物由土地所有者的代表无偿收回，用地者必须遵循。

一级土地市场的开辟引进了竞争机制，从根本上改革了土地使用制度，并成为调控土地市场的主要力量。变无偿无限期使用土地为有偿有限期使用，这不仅有效地控制了土地使用者对土地的需求，同时促进了土地的合理利用，也增加了政府的财政收入。从改革的方向看，不仅对新建企业用地和老企业扩大用地应当采取有偿使用土地，同时对于过去行政划拨至今仍无偿无限期使用的土地，也应逐步过渡到有偿有限期使用。具体做法可以一次性支付地价款，也可以分年度交纳一定数额的土地使用费，并确定使用年限。无论哪种形式，用地者获得土地使用权都应该付出代价，达到土地所有权在经济上得以体现的目的。因此，土地一级市场无可置疑地应当由政府垄断经营。农村集体所有的土地，只能根据行政规划通过征用转化为国有土地之后才能纳入土地出让市场的范畴。

土地的二级市场亦称为土地开发市场。是用地者之间转让土地使用权的市场。它主要是由开发公司（集团）运用较大规模的、有组织的开发活动，将土地转化为适合社会和市场需要的商品土地和住房。其中包括出售、交换、赠予以及出租、抵押等。开放土地二级市场，可以使一部分多占土地的单位，将多余的土地转让给其它需要者，以调剂佘缺，避免土地闲置浪费。也可以将土地使用权作为抵押物到银行抵押贷款。开发土地二级市场，对搞活整个土地市场起着重要作用。用地者无论是一次还是多次转让获得的土地使用权，其国有土地所有权性质不变。作为新的土地使用者必须履行出让合同中规定的权力和义务。合同规定的使用期满，土地使用权连同地上附着物均由国家无偿收回。

土地的一、二级市场是相互依赖、相互促进的。一级市场是二级市场发育、发展的前提和基础。同样，没有二级市场，一级市场也失去了存在的依据。一级市场的垄断性经营和二级市场的自由竞争，形成了土地市场能在较长时间内协调发展的结构能力。

二、实行土地有偿出让、转让的原则

土地使用制度改革要以建立和发展社会主义市场经济为目标，建立符合我国国情的土地使用模式，以实现土地资源的合理配置，发挥最佳使用效益，促进国民经济的持续、稳定、协调地发展。为此，实行土地使用权的出让、转让，应主要掌握以下几个原则：

（一）在维护社会主义公有制的前提下，实行土地所有权和土地使用权的分离

我国的经济是以社会主义公有制为主体的经济。作为重要生产资料的土地，自社会主义改造以后就已消灭了私有制。多年的实践证明，我国决不能走土地私有化的道路。进行士地使用制度改革决不是改变国家是国有土地所有者的性质，而是理顺所有者和使用者之间的关系。具体地说，就是把国家同用地单位之间单纯的行政关系分解成两部分：国家作为土地所有者，同用地单位之间是经济关系；国家作为管理者，同用地单位之间是行政关系。出让土地使用权是在土地所有权与土地使用权分离的基础上进行的。明确这一原则的目的，第一是旗帜鲜明地表明国家只出让国有土地使用权，国家作为土地所有者的地位决不改变。国家除一次性收取出让金外，还有权每年收取用地者一定的土地使用费。土地使用期满。国家依法无偿收回土地使用权。第二是用地单位有偿取得土地使用权，可以作为一项独立的财产权利，其内容包括对土地的占有、使用、收益以及土地使用权的继续依法转让、抵押或者用于其它经济活动。第三是国家同用地单位之间不再是单纯的行政管理关系。当国家作为土地所有者出让土地使有权时，国家同用地单位是一种经济关系，即用地者只有支付用地款项之后，才能取得土地使用权；当国家作为管理者时，国家同用地者之间是一种行政关系，国家对用地单位使用、转让、出租、抵押等权力依法实行管理，对用地者经营土地的收人依法征税。以上这些都体现在《土地使用权出让合同》中，以出让合同的方式把土地收益的分配、土地的使用和管理纳人经营管理的范畴，接受法律的监督，从而保护土地所有者与使用者双方的权力和义务。

（二）土地使用权出让年限应根据土地的不同用途以及产业的经营项目的实际需要确定

土地使用权出让期限的确定，是一个很大的政策问题，关系到土地所有者和使用者的利益分配。使用期限短，对投资者不具有吸引力；使用期限长，会损害国家的利益。目前在已颁布实施的《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》中明确了土地使用权出让最高年限按下列用途确定：

      (1）居住用地七十年；

      (2）工业用地五十年；

      (3）教育、科技、文化、卫生、体育用地五十年；

      (6）商业、旅游、娱乐用地四十年；

      (5）综合或其它用地五十年。

（三）土地使用权出让价格要与社会经济发展水平相适应

土地使用权出让价格是一项综合性经济指标，受地理位置、使用性质、规划要求、使用年限、投入资金以及市场供求关系等多种因素的影响。目前我国的一级市场已经有了较大的发展，仅1992年1月至8月出让土地就有2000余幅，比1987年至1991年增加近一倍。最高地价为深圳市规划国土局对该市火车站东侧一块1万多平方米的商业用地进行招标，总报价为4亿元人民币，单位地价高达每平方米4.6万元，创造了国内同类地块历史最高水平。其它城市土地出让价格基本上与当地当时的社会经济发展水平、地块的具体情况相适应。

地价问题关系到土地所有者与使用者的利益分配。不能只考虑土地使用者的利益，而不顾土地所有者即国家的利益；也不能只看到增加收人而高地价，使用地者无利可图。要考虑眼前利益，同时更要想到长远利益。不仅看到经济效益，还要看到社会、环境等其它效益。要克服“急功近利”的心理，防止土地利用上的“短期行为”。要采取措施，保持地价的稳定增长，防止大起大落，比例失调。

（四）对外出让土地使用权必须要维护国家主权和利益

对外商出让土地使用权，是我国对外开放政策的一个重要方面，也是利用外资开发土地的一种方式。这和旧中国由于外国列强的淫威被迫割地和变为租借是完全不同的，丝毫不会损害我国的领土主权。

要确保土地作为国家领土不丧失主权，作为自然资源能够合理利用，作为国有资产收益能够归国家，作生产资料发挥经济效益，就必须有一定的保护措施。这些措施，第一是政治保障，我国对所有土地行使领土管辖权；第二是法律保障，必须有健全的法律系统，外商的一切经营活动必须遵守我国的法律、法规。如发生争议纠纷，必须依照我国的有关法律、法规处理，从而保证我国的司法管辖权；第三是行政保障，要建立必要的管理机构和制定完善的行政管理制度。各建设项目的确定必须依照我国的有关政策和各级政府土地批准权限审批。规划、环保、工商税务、公安等，都由我国政府负责管辖，从而保证我国的行政管辖权。

（五）开放土地市场要坚持积极稳妥的方针

国有土地使用权的出让工作，涉及面广，政策性、技术性强，同时必须具备一定的社会经济条件。因此，开放土地市场定要有计划、有步骤、有准备地进行。

出让土地使用权与行政划拨土地使用权一样，都是政府批准用地的一种方式，必须严格履行报批手续。《中华人民共和国国有土地使用权出让和转让暂行条例》中明确规定：“土地使用权的出让，由市、县人民政府负贵，有计划、有步骤地进行。”并“按照国务院规定的批准权限报经批准后，由土地管理部门实施。”

（六）一切土地使用权的再转让必须经过登记

为了加强土地使用权出让、转让的管理，维护土地市场的秩序，凡是依照合同出让、转让、抵押土地使用权的行为，必须经过登记程序。土地使用权的受让人、再受让人都必须到土地管理部门办理登记或变更登记手续。接受抵押的银行或者其它金融机构（抵押权人）也应就抵押行为向土地管理部门履行登记手续。未经登记的转让、抵押行为、均不受法律保护。

三、我国城市土地市场的特点

土地市场同一般商品市场相比，有其相同之处，也有不同的特点。市场是商品交换的场所。商品市场的一般概念，也适用于土地市场。土地市场就是利用市场机制来调节和管理城市土地。使土地使用权如同一般商品一样，在供求双方之间自愿地有偿让渡，实现土地使用权的交换和流通。

土地市场具备社会主义一般商品市场的基本特征，这些基本特征是：

      (1）社会主义的土地使用权交换活动是在土地国有的基础上进行的；

      (2）社会主义土地使用权交换活动是在国家宏观调控下有计划进行的；

      (3）社会主义土地市场受社会主义基本经济规律支配，它的目的是为了满足人们日益增长的物质和文化生活的需要；

      (4）国家能够在社会规模上自觉地运用价值规律，实现生产要素的合理流动和土地资源优化配置。

社会主义土地市场也有不同于一般商品市场的特点。这些特点是：

      (1）垄断性。由于土地资源的稀缺、位置的固定，以及市场的地域性分割导致了地方性市场之间的不完全竞争，土地价格不完全依据土地供求关系决定，只有在同一供应圈内，土地供应才对地价有较大的影响。同时地产交易金额一般较大，使进入市场的竞争者较一般市场大为减少，因而容易出现垄断。另一方面，我国为了保证社会主义土地公有制不受侵犯，土地所有权的转移以及国有土地使用权的出让必须严格控制在政府手中，从而出现垄断。如城市国有土地使用权的出让，其供给只有国家一方，这就是一种垄断行为；

      （2）不完全性。市场必须是完整的市场才能发挥价值规律的作用。一般商品的买卖，通过交换不仅转移了商品的使用价值或使用权，而同时也转移了商品的所有权。但我国的土地市场则是不完全的，城市土地属于国家所有，农村土地属于集体所有，土地买卖的只是进人市场的特殊商品——土地的使用权，所有权严禁买卖。集体土地所有权也只允许向国家转移。因此，中国的土地市场具有不完全性；

      (3）使用的方向性。土地市场出让的土地使用权在使用方向或使用性质上受到严格限制。一般市场售出商品的用途是不加限制的，其使用方向是由使用者自行决定的。但土地市场出让的土地使用权却要严格按照城市规划执行。例如，住宅小区内的土地就不能用来建厂房、车间等等；

      (4）土地供给弹性小。土地是一种稀缺的、位置固定的、且不可再生的资源，因此自然供给完全没有弹性，土地的经济供给弹性也很小。在同一地域的土地市场内，土地价格主要由需求来决定，对土地需求增加，地租上升，地价也就上涨；对土地需求减少，地租下降，地价也就下跌。

四、土地市场的管理原则

随着土地市场的建立和逐渐完善，必须明确土地市场的管理原则，以保证土地使用制度改革沿着正确的轨道进行。这些基本原则是：

（一）维护社会主义公有制原则

实行土地使用权出让和转让，不能改变土地的国家或集体所有制性质。国有土地的出让和转让，绝不允许转移其所有权。隼体土地所有权只能采取国家征用的方式改为国家所有再进行有偿出让和转让，或者经过政府批准在不改变使用性质的情况下，以集体大多数成员同意为条件，合理转给其它集体所有，绝不允许私自转让给单位和个人。

（二）土地管理部门拥有双重身份的原则

《土地管理法》第五条规定：“国务院土地管理部门主管全国土地的统一管理工作。县级以上人民政府土地管理部门主管本行政区域内的土地的统一管理工作。”这就表明，在土地管理工作中土地管理部门具有双重身份。既是国有土地的所有权代表，又是政府行政管理土地的职能部门。这一地位决定了土地管理部门在土地使用权出让、转让中的双重职能：既能代表国家和地方政府在土地一级市场中出让国有土地使用权，又能代表国家和地方政府对土地进行行政管理。据此，在已实行土地使用制度改革的城市中都做了这方面的规定。

（三）土地使用权转移的限制原则

土地使用权转移的限制是指在转让土地使用权时所受到的法律上的限制。土地使用权的转让是土地使用权所有者或受让者的一种权力。这并不意味着所有者或受让者可以毫无限制地自由转让土地使用权，否则，国家对土地的管理将失控。因此，对土地使用权转移的法律限制，是一个国家行使其主权的表现，这种限制主要表现在以下几个方面：

1.土地一级市场主体的限制

在土地使用权出让时，行使出让权的主体必须是政府的土地管理部门，这是我国土地公有制性质所决定的。政府土地管理部门代表国家统一管理土地。这种管理包括对土地使用权的处分，同时，国家也可以规定受让主体的资格、条件等，以维护国家的主权。

2.土地使用权出让年限的限制

有限期地出让土地使用权是实行土地使用制度改革的重要内容。国家可以根据使用期限合理调整土地的布局和费用，以不断提高土地的经济效益。期限届满时，由国家收回土地使用权。当然有些用地可以依照法律规定经批准并办理续用手续，受让人可以继续使用原使用的土地。

3.对二级土地市场土地转让的限制

土地使用权的转让是以土地使用权的出让为前提的再次转移。获得土地使用权的目的在于使用土地，使土地的经济效益得以实现。但国家为了防止土地使用权不正当的转移，规定受让人在获得土地使用权后必须对土地投入一定的资金方可转让，否则就为无效行为。土地使用权的转让必须到土地管理部门办理登记手续，并办理公证。

（四）对经营单位的管理原则

能够对土地进行开发和经营的企业，必须是经政府主管部门批准，并经工商行政部门登记注册的合法单位，其它单位和个人不得经营土地。

国家指定的土地经营单位所取得利润的大部分应归政府所得。地租、地价收入扣除收费部门管理费用外，应全部归政府所得。

（五）符合规划的原则

受让土地使用权的单位或个人，必须按照城市规划部门对该地段有关土地使用性质和建筑标准的规定执行。任何单位和个人不得随意改变土地使用用途，擅自建造不符合规划要求的建筑。