执法记忆 | 《土地监察》第八章：土地监察法律文书的制作（中）

第八章：土地监察法律文书的制作（中）

原著：黄海松  改写：杜英华

第二节 土地监察法律文书的制作

一、立案文书的制作

立案是处理土地违法案件的开始阶段，是处理每个土地违法案件都必须经过的一个程序。立案的具体任务是审查案件材料，土地违法行为是否符合立案条件，决定是否立案查处；土地侵权纠纷是否符合受理条件，决定是否立案受理。

决定立案还是不立案，都须有相应的书面决定。对于土地行为包括土地侵权仃为的立案可以采用土地违法行为立案呈批表的形式（见文书样式一）；对于土地侵权纠纷，在立案后通知双方当事人参加行政处理，可以采用土地侵权案件受理通知书的形式（见文书样式二、三）。

二、笔录的制作

笔录是人民政府和土地管理部门在办案过程中所作的文字记录，它反映案件处理的全部过程，是认定事实和作出处理决定的重要依据，是法定的证据之一，是制作裁决文书和其它各类文书的重要依据。常用的笔录主要有以下几种：

（一）接待笔录

“接待笔录”，又叫报案笔录、受理案件笔录或接受举报笔录。它是土地违法案件承办人员接待土地违法案件包括侵权案件的举报人、申请人的谈话笔录（见文书样式四）。

接待笔录，应当写明如下事项：

1.标题；2.时间、地点、记录人；3.举报人姓名、性别、年龄、民族、籍贯、工作单位、职业、住址；4.被举报人的姓名、性别、年龄、民族、籍贯、工作单位、职业、户口性质和住址：5.控告、检举人的陈述；6.控告、检举人签名或盖章。

（二）调查笔录

调査笔录是指土地违法案件承办人员在处理土地违法案件的过程中，为收集和核实各种证据，依照一定程序，对见证人、知情人等进行调查时所作的记录（见文书样式五）。“调查笔录包括以下几个部分：

第一部分，首部。应写明标题、调查人、被调查人、时间、地点，有的还写案由（或事由）和在场人。

第二部分，是被调查人陈述的内容。在调查前，应根据案情拟定调査提纲，有目的、有重点地提问和记录。

第三部分。尾部。在前两个部分完成之后，应将笔录交被调査人阅读，或念给被调查人听，如错记、漏记，应当当面纠正由被调查人在补正处签名或盖章。在调査笔录末页，注明“以记录我已看过（或向我宣读过），与我讲的一样”，或者其他音思相同的字样，并签名或盖章。

最后，由调查人签名或盖章，注明日期。

（三）讨论案件笔录

讨论案件笔录，是人民政府和土地管理部门在土地案件调杳终结后，对案件进行研究，确定处理方案时所作的记录（见文书样式六）。

讨论案件笔录是一种十分重要的文书，是对案件进行处理的书面依据，也是士地违法案件承办人员制作决定文书的重要依据。

本记录应当记明：1.标题；1.案由；3.讨论时间、地点；4.主持人、参加人、承办人、记录人；5.承办人汇报案情，会议讨论记录与决定的内容。

笔录尾部由出席会议人员签名。

（四）执行笔录

执行笔录是土地违法案件承办人员对于已经发生法律效力的土地违法案件行政处罚决定和行政判决付诸实施的过程的记录（见文书样式七）。

执行笔录，应当写明如下事项：1.标题；2.案由；3.时间、地点、执行人、记录人、在场人；4.执行项目；5.执行情况。

在笔录的结尾处，由在场的有关人员签名或盖章。

（五）现场勘测笔录

现场勘测笔录是土地违法案件承办人员对土地违法案件的违法现场和土地侵权案件纠纷现场及有关场所进行勘验和检查所作的记载（见文书样式八）。它是研究案情的重要依据，也是证实违法行为人违法事实的有力证据，同时，它又是土地违法案件的违法现场和士地侵权纠纷现场及有关场所客观、真实的写照。现场勘测笔录，可分为以下三个部分。

第一部分，首部。应写明下列事项：

(1）标题，写“ ××× 土地管理局现场勘测笔录”。

(2）土地违法案件、土地侵权案件当事人的自然状况。当事人是个人的：依次写明：姓名、性别、年龄、民族、籍贯、工作单位、职业、住址，土地违法案件的当事人，还应当写明户口性质；当事人是单位的，依次写明：单位全称、所有制性质、机关所在地及法定代表人姓名、职务。

(3）案由。

(4）现场勘测人员和记录人员的姓名和职务。

(5）应邀参加人的姓名、职业和住址。

(6）勘测工作起止的时间，进行勘测的顺序。

第二部分，勘测情况。它是现场勘测笔录的主要内容，一般包括：

(1）现场的四至方位、占地类型、占地面积、建筑面积等。

(2）现场具体情况。

第三部分，尾部。应记明拍照、绘图的内容、种类和数量，并由现场勘测人员、记录人、照像和绘图人以及当事人了应邀参加人和其他参加人等签名或盖章、注明时间。

三、责令停止土地违法行为通知书的制作

责令停止土地违法行为通知书，是乡级人民政府和县级以上地方人民政府土地管理部门对于正在进行的非法占地行为，责令当事人停止施工听候处理的命令性文书（见文书样式九）。

责令停止土地违法行为通知书在正文中应当写明：当事人违法的时间，非法占地的施工地点、建设项目，违法的性质和所违反的法律、法规。

四、调查报告的制作

"调查报告"又叫"案件调查终结报告"，它是土地违法案件承办人员在调查终结后，将案情和自己的处理意见写成书面林料，向领导汇报，请他们审查、批示的一种重要的法律文书（见文书样式十）。因此，在制作调查报告时，应当如实地将案件事实和材料全面地反映出来，并提出自己的看法和处理意见，以便领导审批时了解案情，依据法律政策，提出正确的处理意见，及时结案。

"调查报告"没有一定的格式，但在实际工作中，一般分为以下六个部分书写：

(1）标题。可写："关于××× 案的调查报告"。

(2）当事人基本情况。是个人的，要注意写清楚当事人的姓名、性别、年龄、民族、籍贯、工作单位、职业和住址，土地违法案件行为人还要写明户口性质；是单位的，要注意写清楚单位全称、所有制性质、机关所在地及法定代表人姓名、职务。再接着交待案件调查经过的情况，以便领导了解办案过程。

(3）事实。土地违法案件的事实，必须是土地管理部门调查核实了的，综合案件的全部材料加以分析、判断确认了的事实。对于案件中的重要情节和关键性问题要详写。事实的叙述要明确具体，不能模棱两可。要突出重点，中心明确，不能平铺直叙。另外，对于当事人认识问题的态度也要加以说明，以便领导审查时全面了解。

(4）定案依据。这部分主要写明认定案情事实的依据是什么，物证、书证、证人证言等都要加以说明。认定当事人违法，是根据什么法律，什么政策，哪一条，哪一款或哪一项。这都是应着重写清楚的。

(5）处理意见。这部分是综合以上对案件事实的认定和法律政策依据提出自己对本案的看法和处理意见，是全案的处理结论，应特别严肃认真，要全面考虑、深入研究，做到定性准确，处理恰当。

(6）落款。这部分由土地违法案件承办人署名。最后写上年、月、日。

五、土地违法案件行政处罚决定书的制作

土地违法案件行政处罚决定书，是乡级人民政府和县级以地方土地管理部门代表国家行使行政处罚权，依照法律、法规对调查终结的土地违法案件所作出的书面决定（见文书样式十一、)。

“土地违法案件行政处罚决定书”由首部、正文、尾部三部分组成。正文又分事实、理由和结论三项。这是处罚决定的主要部分。

部    首

这部分要依次写明下列事项：

(1）制作文书的土地管理部门名称。有权处理土地违法案件的部门是乡级人民政府和县级以上地方人民政府土地管理部门。我们在以上述部门的名义出具土地违法案件行政处罚决定书时，文头上的机关名称同其印章应当一致。如印章上的名称为"××县××乡人民政府"，文书的名称就不能省去"××县"。同时，不得用内设机构处．科，股（所）的印章代替乡级人民政府和县级以上人民政府土地管理部门的印章。

(2）文书名称，一般可称做"土地违法案件行政处罚决足书"。

(3）案号。案号应写在"土地违法案件行政处罚决定书石下方。案号中的年度用阿拉伯全数表示，如一九八九年与成“1989年”，不要只写阿拉伯数字的后两位数，如“(89)”，年度后面再写土地违法案件承办单位处、科、股（所）简称。

（4）被处罚人的身份等基本情况。被处罚人是个人的，依次写明：姓名、性别、年龄、民族、籍贯、单位、职业、户口性质、住址等九项内容，被处罚人是单位的，依次写明：单位名称、所有制性质、机关所在地，并另起一行写明其法定代表人的姓名、职务。所谓法定代表人，就是机关、团体、企事业单位的正职行政负责人，如果该单位没有正职行政负责人，可以由主持全面工作的副职行政负责人作为法定代表人。法定代表人的代表资格是由法律规定产生的。因此，法定代表人自己不能指定其他人为本单位的法定代表人。

(5）案由和案件来源，一般可作如下表述："案由：......。

本局根据第三人的反映（或其他线索来源），对此案进行了调查核实，现已查明：”

然后即可转入正文。

正    文

正文包括事实、理由和结论三部分。

第一、事实部分。这是处罚决定书的重要部分。应当写明作出处罚决定部门经过调查查明的被处罚人的土地违法事实。

第二，理由部分。理由，是处罚决定书的重要组成部分。它的作用，是为处罚决定提供法律上和道理上的依据。它主要包括以下两个方面：

(1）处罚决定的理由。即根据作出处罚决定的部门认定的事实和证据，阐明作出处罚决定的部门观点，指出土地违法行为的性质，要求对土地违法事实进行高度概括，用结论性的语言写明：被处罚人出于什么目的，采取了什么手段，实施了什么行为，造成了什么样的危害后果，应当负什么责任等。

(2）处罚决定适用的法律法规。即处罚决定所依据的实施法规的具体条文。引用法律、法规应写明全称。如《中华人民共和国土地管理法》，就不能略写为《土地管理法》。引用时，应按照条、款、项的顺序。

理由的书写要求是：

(1）理由的论述必须有针对性，要针对违法问题的焦点，进行实质的分析，做到是非分明；

(2）理由的论述和最后的结论（主文）要一致；

(3）理由的论述要坚持摆事实、讲道理，做到以理服人，以法服人，不乱扣帽子，不无限上纲。

第三，结论部分。处罚决定的主文是“土地违法案件行政处罚决定书”的结论，是案件的处理结果。这是“土地违法案件行政处罚决定书“的实质部分。它主要包括：被处罚人违了什么法，应当予以什么样的行政处罚。因此，主文必须准确、鲜明、完整。

主文内容较多的，应分项写明。

尾    部

尾部是“土地违法案件行政处罚决定书”的结束部分。它的特点是程式严格，用语固定。尾部包括三项内容，应分别写明：

(1）交代起诉权、申请复议权。在结论后，另起一行写明“如不服本处罚决定，可在接到处罚决定书之日起十五日内，向人民法院起诉或者向××土地管理局申请复议。”

(2）注明“土地违法案件行政处罚决定书”的制作日期，加盖处罚决定机关印章。

(3）土地行政处罚决定书正本制成后，在制作日期的左上方写明“本件与原本核对无异”字样，强调两者是一模一样的，说明它是忠于原本的。

实例一

××县××乡人民政府

土地违法案件行政处罚决定书

（）字第  号

被处罚人：罗××x ，男，27岁，汉族，临湘县人，住本县××乡××村××组，务农。

案由：未经批准，非法占用水田建住宅。

本政府在巡回检查中发现后，派员对此案进行了调查核实。现已查明：

19××年2月，罗××未办批准手续擅自在距罗家组居民点40米远的水田中，建立一栋三间两层楼房，总占地面积为460.23平方米，建筑占地面积为96平方米。

上述违法事实，有现场勘测笔录，证人证言在案佐证，被处罚人亦已承认。

本政府认为：被处罚人罗××未经批准，占用水田建住宅，违反了《中华人民共和国土地管理法》第三十八条“农村居民建住宅，应当使用原有的宅基地和村内空闲地。使用耕地的，经乡人民政府审核后，报县级人民政府批准”的规定，不符合十分珍惜和合理利用土地，切实保护耕地的基本国策，属于非法占地，依照《中华人民共和国土地管理法》第四十五条之规定，决定给予下列处罚：

限罗××自接到本处罚决定之时起十五日内自行拆除新建的三间楼房，退基还田。

如不服本处罚决定，可在接到处罚决定书之日起十五日内向人民法院起诉或者向××土地管理局申请复议。期满不起诉不申请复议又不履行的，本政府将申请人民法院强制执行。

年  月  日

（公章）

本件与原本核对无异

实例二

××市土地管理局

土地违法案件行政处罚决定书

（）字第  号

被处罚人，××市 ××镇××村老屋村民小组

代表人：李××，老屋村民小组组长

被处罚人：××市××信用社，城市集体所有制单位，地址在××镇××街63号。

法定代表人：陆××, ××信用社主任。

第三人：××铅锌矿，全民所有制单位，地址在××镇××街74号。

法定代表人：李××, ××铅锌矿矿长

案由：买卖国有土地。

本局根据第三人的举报，派员对此案进行了调查核实，现已查明：

19××年4月10日，老屋村民小组组长李××与××信用社主任陆××订立协议，由老屋村民小组将××铅锌矿已经征用的0.4亩水田，作价5000元卖给信用社。6月24日，××信用社动工基建。6月26日，本局接到举报后，下达通知，令其停止施工至今。

上述违法事实，有××信用社基建现场勘验笔录，被处罚人买卖土地的协议在案佐证，被处罚人亦已承认。

本局认为，被处罚人老屋村民小组与××信用社买卖××铅锌矿已经征用的国有土地，违反了《中华人民共和国土地管理法》第二条第二款“任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地”的规定，属于非法行为，侵犯了国家的土地所有权和××铅锌矿的土地使用权。依照《中华人民共和国土地管理法》第四十七条、第五十三条，《××省土地管理实施办法》第二十六条第二款之规定，决定给予下列处罚：

一、没收老屋村民小组买卖0.4亩国有土地的非法所得5000元。

二、处以老屋村民小组、××信用社罚款各500元。

如不服本处罚决定，可在接到处罚决定书之日起十五日内向人民法院起诉或者向××土地管理局申请复议，期满不起诉不申请复议又不履行，本局将申请人民法院强制执行。

19   年  月  日

（印章）

本件与原本核对无异

六、土地违法案件行政处罚复议决定书的制作

“土地违法案件行政处罚复议决定书”，是上级土地管理部门根据当事人的申请，对下级土地管理部门没有发生法律效力的土地违法案件行政处罚决定进行审査所作的书面结论（见文书式样十二）。

上级土地管理部门通过自己的复议决定，纠正下级土地管理部门作出的错误处罚，从而保证国家行政处罚权的正确行使，维护社会主义法制。因此，正确制作“土地违法案件行政处罚复议决定书”，是上级土地管理部门完成执法任务的重要手段之一。

“土地违法案件行政处罚复议决定书”的格式、内容和写法与“土地违法案件行政处罚决定书”基本相同。但因是复议决定，内容和写法又有自己的特点。

首    部

这部分要依次写明下列事项：

(1）制作文书的土地管理部门名称。

(2）文书名称。一般可称作“土地违法案件行政处罚复议决定书”。

(3）案号。在标题的右下方写明“(19××) ×复字第×号”字样。

(4）申请复议人的称谓和身份等基本情况。在这一栏内，要逐项写明。

(5）案由。在申请复议人栏的下方，另起一行，写明原行政处罚结果以及申请复议人提请复议的主要理由及案件来源。具体表述为：“﹍﹍土地管理局于﹍﹍年﹍﹍月﹍﹍日，以﹍﹍字第﹍﹍号土地违法案件行政处罚决定书，认定﹍﹍（单位名称或个人姓名）﹍﹍（原处罚决定认定的案情事实），决定﹍﹍（原处罚决定处罚主文）。申请复议人不服原处罚决定，以﹍﹍为由，向本局申请复议，经派员调查核实，现已查明。”

然后即可转入正文。

正    文

第一，事实部分。土地违法案件行政处罚复议决定所叙述的事实是针对原处罚决定认定事实的再认定。因此，既要对提出复议的主要理由进行重点叙述，又不要局限于上述范围，应当全面审查认定。

根据案件的不同情况，对事实的叙述主要有三种写法：

（一）复议申请对原处罚决定认定的事实没有提出异议，复议决定也确认原处罚决定认定的事实是无误的，可用综合归纳的方法，对复议决定重新认定的事实进行概述。

（二）复议申请认为原处罚决定认定的事实有部分事实不符，那么，没有争议的部分可以简述，有争议的部分则应详述。简述无须重复原处罚决定，详述则要针对争议点，逐一举出事实，提出根据，说明否定复议申请理由或否定原处罚决定认定的事实的理由。如果是部分肯定或者是部分否定的，一般可先写肯定部分，后写否定部分。

（三）复议申请全部否定原处罚决定认定的事实的，应当针对复议申请提出的问题，用调查核实的材料逐项写明案情事实。无论是重新确认或者否定原处罚决定认定事实的。都要在叙述的同时，提出认定或者否定的依据。

第二，理由部分。复议决定既要明确回答复议申请提出的问题，又要有利于提高下级土地管理部门的工作质量，因此，充分说理尤为重要。

这一部分主要写明改变原处罚决定的理由及其根据。对原处罚决定是否正确，复议申请理由是否合理进行论证。对于复议申请有理的就支持，无理的就批驳；原处罚决定正确的要维持，不恰当的要纠正，做到是非分明，实事求是。

阐述复议决定的理由，基本上有两种写法：

1.如果原处罚决定认定事实没有错误，但适用法律、政策或处罚不当，复议申请确有道理，那么，可将事实与理由分开写，集中阐明原处罚决定不当之处及其改变原处罚决定的理由和根据。这样写层次清楚，阐述充分。

2.如果原处罚决定认定事实确有错误，复议申请有理的，复议决定在阐述改变原处罚决定的理由时，应把否定或修正原处罚决定认定事实的根据与改变的理由结合起来写，夹叙夹议，一气呵成。这种写法结构严谨。有理有据，针对性强，论证有力。

如果原处罚决定只是部分错误，而复议申请却全部否定，复议决定认为全部否定无理的，可在肯定原处罚决定认定无误部分的同时，对复议申请无理部分予以批驳。如果复议决定在叙述事实部分已经对这一部分作了否定，并同时写明了否定根据的，则在理由部分也可以不详述，只需概括点明，这样既不重复，又前后呼应，有说服力。

理由部分的法律，法规、政策条文的引用，应当根据复议决定的不同情况，分别引用《行政诉讼法》和改变原行政处罚决定所依据的土地管理法律、法规的有关条款。

第三，结论部分。上级土地管理部门对于申请复议的案件，经过调查核实，可按下列不同情况，分别作出不同的处理：一是维持原处罚决定；二是部分改变原处罚决定；三是全部改变原处罚决定；四是在维持原处罚决定的基础上，增加新的处罚内答。这四种不同的结论，在书写上必须准确、完整。具体可作如下表述：

维持原处罚决定的，写明：

“驳回复议申请，维持原处罚决定。”

全部改变原处罚决定的，写明：

“一、撤销××土地管理局（年度）字×第×号行政处罚决定。

二、（全部改变原处罚决定的内容）。”

部分改变原处罚决定的，写明：

“一、维持××土地管理局（年度）××字第×号行政处罚决定第××项；

二、撤销××土地管理局（年度）×字第×号行政处罚决定第×项；

三、（部分改变原处罚决定的内容）。”

增加新的处罚内容的，写明：

“一、维持××土地管理局（年度）×字第××号行政处罚决定；

二、（增加的新的处罚内容）。”

结论部分应当注意以下几个问题：

第一，如果原处罚决定认定事实或者适用法律有错误，需要部分改变的，必须写清楚维持哪几项，撤销哪几项。但在实践中，有的处罚决定在认定事实和适用法律上均无错误，上级土地管理部门根据案件的具体情况，只对原处罚决定某一项在份额上有所变动，则不必写“撤销原处罚决定第×项”，直接写“变更第×项为......”即可。因为“撤销”就意味着原处罚决定有错误。

第二，遇到改变或增加原处罚决定的内容时，不要在处罚决定书结论中写“改变”或者“增加”这几个字，而是怎么处罚就怎么写。

第三，结论的书写要规范。“撤销处罚决定书”的写法不准确，应为“撤销处罚决定”。其次，撤销的处罚决定年度应写全数，如（1989)，不要简写为（89)。

尾    部

土地违法案件行政处罚复议决定书的尾部主要包括两个内容：

一是交待起诉权。在结论后另起一行写明：“如不服本复议决定，可在接到复议决定书之日起十五日内向人民法院起诉。

二是注明“土地违法案件行政处罚复议决定书的制作日期加盖作出复议决定的部门印章。

最后，在“土地违法案件行政处罚复议决定书”的正本制成后在制作日期的左上方写明“本件与原本核对无异”字样。