执法记忆 | 《土地监察》第九章：土地管理行政复议（下）

第九章 土地管理行政

复议（下）

原著：王国印  改写：陈伟强

（接第二节）

第三节 土地行政复议程序

一、复议的申请

土地行政复议的申请，是指个人和组织认为行政机关及其工作人员在行使土地管理职权时所作的具体行政行为侵犯其合法权，而依法要求土地行政复议机关对该具体行政行为进行审查和处理，以保护自己的合法权益的意思表示。

（一）申请的条件

1.申请人是认为行政机关实施的土地管理的具体行政行为直接侵犯其合法权益的公民、法人或者其他组织。这个条件包含两层含义：第一，申请人只能是被管理的公民、法人或者其他组织。第二，申请人必须是同本案所涉及的土地行政争议有直接利害关系的公民、法人或者其他组织，如果申请人与本案没有利害关系，那就不具备申请复议的条件。

2.有明确的被申请人。申请人必须在其提出的复议申请中指明实施侵犯其合法权益的具体行政行为的行政机关。被申请人也可能是法律、法规和规章授权能够作出某些行政行为的组织。但是，国家行政工作人员不能成为土地行政复议的被告，因为公职人员的执法行为代表其所属的行政机关的意志，属于所从属的行政机关的行政行为。如：土地管理局张某，在履行公务过程中，给乱占耕地建房的赵某予以某种处罚。赵某不服，只能以张某所在的土地管理局为被申请人，而不能以张某为被申请人。假使张某有违法失职行为，也只能由有关行政机关处理张某，而不能通过复议来处理。

3.有具体的复议请求和事实根据。具体的复议请求是指申请人申请复议时，要求土地行政复议机关具体解决问题的内容，是要求撤销原具体行政行为还是要求改变原具体行政行为，抑或要求原行政机关重新作出某种具体行政行为等。同时，申请人还必须提出支持自己的请求的事实根据，以证明行政机关的行政行为有违法和不当之处，并说明其合法权益受到侵害，与行政机关的违法或者不当的具体行政行为有某种因果关系。这里所说的违法和不当，既可能是具体行政行为确实存在的违法和不当，也可能是由于申请人认识上的错误而以为其违法或不当。

4.属于申请复议范围。即复议申请人申请复议案件的范围必须是土地管理部门复议的范围。否则，复议机关不予受理。

5.属于受理复议机关管辖。申请人向土地管理部门申请复议，必须根据《行政复议条例》第三章的有关规定，找其相对应的土地行政复议机关。复议机关不得受理不属于自己受理的复议案件，而应当告知申请人向有复议管辖权的复议机关申请复议。

6.应在法定期限内申请复议。根据《行政复议条例》第29条的规定，公民、法人或者其他组织向有管辖权的行政机关申请复议，应当在知道具体行政行为之日起十五日内提出，法律、法规另有规定的除外。目前，除《土地复垦规定》中规定对罚款决定不服可在接到罚款通知之日起十五日内向作出罚款决定的土地管理部门的上一级土地管理部门申请复议外，《土地管理法》及其有关法律、法规都未对行政复议作出规定。因此，我们认为在目前土地行政复议制度尚不健全的情况下，如果公民个人或组织就土地行政争议申请复议时，应当遵守《行政复议条例》规定的期限，即向有管辖权的土地管理部门申请复议应在收到土地管理部门作出的行政处理或行政处罚决定通知书之日起十五日内申请。因不可抗力或者其他特殊情况耽误法定申请期限的，在障碍消除的十日内，经土地行政复议机关同意，可以延长期限。否则，超过了法定时间，申请复议的权利即告消失。

（二）申请的方式

复议申请人向土地行政复议机关申请复议应以书面的方式为原则，因为这样比较严肃、郑重，有利于复议申请人全面、准确、详尽地表达复议请求及目的，阐述申请复议的事由和根据；有利于复议机关准确地了解有关情况。但为了充分保障土地管理相对一方的复议申请权利，对于书写复议申请书确有困难的，允许复议申请人以口头申请的方式申请复议，由土地行政复议机关工作人员记入笔录，经核对后，由复议申请人签名或盖章，而形成复议申请书。

不管何种形式的复议申请书，都应载明下列内容：

1.被申请人的姓名、性别、年龄、职业、住址等（法人或者其他组织的名称、地址、法定代表人的姓名）；

2.被申请人的名称、地址；

3.申请复议的请求和理由；

4.提出复议申请的日期。

（三）申请的效力

土地行政复议一经提出，即意味着某级土地管理部门所作的某项行政处理或行政处罚决定受到了怀疑，对其是否合法与合理产生了争议。这也标志着土地行政复议程序正式开始。但根据有关法律规定，复议期间土地管理行政处理或行政处罚决定是不能停止执行的，除非有下列情形之一的可以停止执行：

      (1）复议机关或被申请人认为需要停止执行的；

      (2）复议申请人申请停止执行，复议机关认为其要求合理，裁定停止执行的；

      (3）法律、法规和规章规定可以停止执行的。

二、复议的受理

土地行政复议的受理是指个人和组织提出复议申请后，土地行政复议机关通过对复议申请的审查，认为该申请符合法定条件即接受申请并予以立案。

土地行政复议机关对复议申请书的审查，一般应从以下五个方面进行：

      ①是否符合法定申请复议的条件；

      ②是否符合法定申请复议的期限；

      ③是否已向人民法院提起诉讼，人民法院是否已经受理；

      ④是否重复申请复议；

      ⑤复议申请书的内容是否符合法定要求。

经过审查，土地行政复议机关应分别情况作出以下处理：

      ①对于符合申请复议条件，复议申请书符合法定要求，并且是在法定申请复议期限内提出的复议申请，且不属于向人民法院起诉、人民法院已经受理或者向复议机关申请复议、复议机关已经受理的情况的，应依法予以受理。

      ②对于不符合《行政复议条例》第31条规定的申请复议条件之一的复议申请，土地行政复议机关应裁决不予受理并告知理由。

      ③对于复议申请书不符合《行政复议条例》第33条法定要求之一的，土地行政复议机关应把复议申请书发还申请人，限期补正。过期不补正的，视为申请人放弃复议申请。要求申请人补正复议申请书或有关材料的期间，由复议机关视实际情况确定，一般不宜超过十五日，并且不应计算在法定复议期间两个月之内。

公民、法人或者其他组织依法提出复议申请，复议机关无正当理由拒绝受理或者不予答复的，上一级行政机关或者法律、法规规定的行政机关应当责令其受理或者答复。从复议实践看，复议机关无不正当理由拒绝受理或不予答复的情形主要有以下五种。

1.申请人提出的复议申请符合法定复议申请条件，没有不予受理的情形，复议机关拒绝受理的；

2.申请人提出的复议申请符合法定复议申请的条件，复议机关超过审查期限尚未作出受理决定的；

3.复议机关故意设置障碍使申请人超过申请复议期限的；

4.因复议机关工作人员的过失而耽误申请人法定申请复议期限，复议机关不予受理的；

5.因复议机关发生意外情况，耽误申请人法定申请复议期限，复议机关不予受理的。

土地行政复议机关对复议申请无论受理与否，均应在收到复议申请书之日起十日内作出决定，并告诉申请人。如果受理，复议机关应当在受理之日起七日内将复议申请书副本发送被申请人。

三、复议的审理

土地行政复议机关对复议申请受理立案后，应通过审查证据的有关材料，进行一些必要的调查，全面审查具体土地行政行为所依据的事实和规范性文件，以查清事实，分清是非，为准确、及时地作出复议决定做好准备。这是土地行政复议程序中审理阶段的基本工作内容。

（一）复议审理的方式

根据《行政复议条例》的规定，土地行政复议案件的审理，原则上采用书面复议制度。所谓书面复议制度，是指复议机关在审理复议案件时，仅就案件的书面材料进行审理的制度。实行这种制度，复议机关可以不传唤申请人和被申请人、证人或其他复议参加人到复议机关。申请人申请复议时，也可以不直接递交复议申请书，而向复议机关邮寄复议申请书。要想使书面复议制度很好地发挥作用，除了申请人提出复议申请时要注意提供有关事实和材料外，还要求被申请人在作出具体土地行政行为时，注意收集有关证据和材料，并且按复议机关的要求及时予以提供。

行政复议以书面复议作为主要方式，并不排除在某些条件下其他复议方式的运用。《行政复议条例》规定，复议机关认为必要时，可以采取其他方式审理复议案件。从复议实践看，土地行政机关在出现以下情况时，可以采取其他方式审理复议案件：

1.案件的主要事实不清；

2.要求双方当事人来复议机关当面说明问题比较方便；

3.当事人一方或双方要求到复议机关当面说明问题，复议机关也认为有必要的；

5.复议机关认为通过书面复议不能够正确解决土地行政争议的其他情况。

所谓审理复议案件的其他方式，主要是指由双方当事人到场说明问题，表达各自意见的审理方式，类似于人民法院的庭审。

（二）被申请人作出具体行政行为的有关材料、证据和答辩书

《行政复议条例》规定，被申请人应当在收到复议申请书副本之日起十日内，向复议机关提交作出具体行政行为的有关材或者证据。这是被申请人应该履行的法定职责。这些有关材料证据，主要包括：

1.具体行政行为所依据的法律、法规等规范性文件；

2.以书面形式作出的具体行政行为，应向复议机关提供该书面材料；

3.作出具体行政行为的事实根据，即证据材料，如物证、书证、视听资料、证人证言、当事人陈述，鉴定结论、调查笔录和现场勘测笔录等材料。

被申请人除了向复议机关提交上述有关材料或证据外，还应该提出答辩书。它是被申请人针对申请人提出的复议申请进行回答和辩解的一种法律文书。答辩书一般由首部、正文和结尾组成。首部主要写明被申请人的名称、地址。正文是答辩书的主体，应当全面阐明被申请人在复议中的要求与主张，以及相应的事实根据和理由。内容通常包括案件发生、发展的事实经过；反驳申请人的要求和主张的事实根据和理由等。正文应力求实事求是，抓住要害，逻辑严密，论证有力。结尾要写明答辩书致送的复议机关的名称，并被申请人签名或者盖章。

根据《行政复议条例》的规定，被请人应当在收到行政复议申请书副本之日起十日内，提出答辩书。逾期不答辩的，视为放弃答辩的权利，复议机关可以依据法定的复议程序，对原具体土地行政行为进行复议。

（三）行政复议过程中复议申请的撤回

复议申请的撤回，是指申请人取消已向行政机关提出的复议申请的一种意思表示。

提出复议申请，是申请人的一项权利。申请人撤回自己的发议申请，实际上是对自己的申请权的处分，也是申请人的权利。在复议过程中，申请人撤回复议申请主要有两种情况：

1.申请人在被申请人未改变所作的具体行政行为的情况下申请撒回复议申请；

2.申请人在被申请人改变所作的具体行政行为的情况下同意撤回复议申请。

由于申请人撤回复议申请这种处分自己权利的行为，直接影响行政复议活动的进行，甚至影响他人和公共的利益，放任违法或者不当的具体行政行为，因此，申请人撤回复议申请，应有严格的条件：

1.申请人撤回复议申请，必须完全出于自愿。

2.对于不合法或者不适当的具体行政行为，被申请人没有改变的，申请人不得以任何理由撤回复议申请。在实践中，有一种值得注意的倾向，即被申请人改变的不是错误的具体行政行为，而是正确的具体行政行为。比如，被申请人为了避免复议，或者由于他人的干预，将原来正确的具体行政行为撤销了，或者作出了有利于申请人但不合法的改变。这就有悖于依法行政的原则，是一种失职行为。在这种情况下，如果申请人撤回复议申请，这就违背了法律对违法行为的制裁，是不允许的。

3.申请人撤回复议申请，必须是在复议决定作出以前。申请人撤回复议申请，是否符合上述条件，必须由土地行政复议机关来确定。土地行政复议机关必须以合法为标准，本着保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护和监督下级土地行政机关依法行使职权的宗旨，对申请人撤回复议申请的行为予以审查：

对符合上述条件的，应准许申请人撤回复议申请，并记录在案；

对申请人因思想上有顾虑而要求撤回复议申请的，应做好疏导工作，讲明道理，解除其思想顾虑；

对申请人因被申请人的压力而要求撤回复议申请的，应对被申请人予以批评教育。情节严重的，应追究其法定代表人和直接责任者的法律责任；

对被申请人出于不正当理由改变正确的具体土地行政行为的，应当严肃地予以处理。

为了维护行政复议活动的严肃性，《行政复议条例》规定，申请人撤回复议申请的，不得再以与原复议申请同一的事实和理由再申请复议。

（四）土地行政复议审理的范围

土地行政复议审查和确认的客体，是具体土地行政行为。对被申请人作出具体土地行政行为所依据的事实和所适用的法规规范及规范性文件的全面审查。它既不受复议申请人申请范围的限制，也不受被申请人所作出的具体土地行政行为的限制。这审查具体表现在以下两个方面：

1.依法审查具体土地行政行为是否合法

在土地行政复议中，复议机关首先要审查具体土地行政行为是否合法。界定具体土地行政行为合法与违法的界限是：

合法的具体土地行政行为具备证据确凿、适用法律和法规得当、符合法定程序三个条件。证据确凿，是指具体土地行政行为的事实清楚，有充分的证据来予以证明；适用法律和法规得当，是指作出具体土地行政行为的根据符合法律和法规的规定；符合法定程序，是指作出具体土地行政行为的过程符合法律规定的程。

具体土地行政行为违法包括实体违法和程序违法两个方面。实体违法包括不作为违法和作为违法。不作为违法，是法律规定应该作而不作的行为，主要是行政失职；作为违法，是法律规定不能作或不应作而作的行为，主要是过失违法、行政越权和滥用职权。程序违法包括步骤违法、形式违法和时限违法。

对不合法的具体土地行政行为，土地复议机关要视情况予以全部或部分撤销，并可以责成被申请人作出新的具体土地行政为。

2.依法审查具体土地行政行为是否适当

土地行政管理是一项比较复杂的活动，法律、法规不可能就具体事项作出详细的硬性规定，在许多方面只能规定一个大的范围，给土地行政机关留有一定的自由裁量权。因此，土地行政机关在法律规定的权限幅度内运用自由裁量权，就有适当或者不适当的问题。如有些省的地方性法规规定，地级人民政府有批准征用耕地五亩以下、其他土地十五亩以下的权力。在这个权限内，地级人民政府对建设单位提出的用地申请到底批准多少，就有适当与不适当的问题。如某建设单位确需用地五亩，而负责审批的地级人民政府只批准三亩或批准了七亩，这个具体土地行政行为就不适当。

土地行政复议机关审查具体土地行政行为是否适当，要综合考虑作出具体土地行政行为的各种因素，依据客观事实，进行判断。"适当"与"合理"往往是联系在一起的，不合理的具体土地行政行为也是不适当的。因此，判定一项具体土地行政行为是否适当，需要考虑其是否符合一般的情理。

（五）土地行政复议机关审理复议案件，不适用调解

调解是解决民事纠纷的重要方法之一。它是双方当事人在人民法院审判人员或第三人的主持下，自愿协商，达成协议，以解决纠纷的一种活动。它建立在当事人处分权利的基础上。在调解中，双方当事人可以依据自己享有的民事权利和诉讼权利，各自作一定的让步，或放弃权利，或转让权利，通过调解达成协议来解决纠纷。而对于土地行政复议案件来说，作为行政争议当事人一方的行政机关，其依法行使职权，既是一种权利，又是法定的义务。行政机关对于法律赋予自己的职责没有随意处分的权力。复议机关在审查时，只能以事实为根据，以法律为准绳，对合法的具体土地行政行为予以维持；对违法的予以撤销或变更。

行政复议虽然不适用调解，但复议工作人员在审理案件时，"以对申请人进行政策法律教育，做思想疏导工作，使其接受正啊的处理决定，也可以对被申请人做工作，使其认识和主动纠正错误的具体土地行政行为。

四、复议的决定

复议的决定是指行政复议机关通过对复议案件的审理，对有关的行政争议所作出的结论性决定。

（一）复议决定的主要种类

1.维持原处理决定。土地行政复议机关经过对土地复议案件的审理，认为原处罚（处理）决定认定事实清楚，证据确凿，适用法律、法规、规章和具有普遍约束力的决定、命令正确，且符合法定程序和管理权限，应作出维持原处罚（处理）决定的决定。但同时应向申请人解释清楚。

2.撤销、变更或者责令被申请人重新作出行政处罚（处理）决定。经过复议审理，土地行政复议机关认为有下列情况之一的就可以作出上述决定：

      (1）主要事实不清、证据不足的；

      (2）适用法律、法规、规章和具有普遍约束力的决定、命令错误的；

      (3）程序不合法影响申请人合法权益的；

      (4）超越或者滥用职权的；

      (5）行政处罚（处理）决定明显不当的。

3.决定申请人补正。具体土地行政行为在形式上或程序上有不足之处，复议机关可以作出决定，要求被申请人在一定期限内予以补正。

4.决定被申请人限期履行职责。被申请人如果不履行法律、法规和规章规定的职责的，复议机关可以决定其在一定期限内履行。

此外，被申请人作出的具体土地行政行为侵犯申请人的合法权益造成损害，申请人请求赔偿的，复议机关可以责令被申请人按照有关法律、法规的规定负责赔偿。被申请人赔偿损失后，当责令有故意或者重大过失的行政机关工作人员承担部分或者全部赔偿费。

（二）复议决定的形式

土地行政复议机关作出复议决定，应采取书面形式，即制作土地行政复议决定书。复议决定书应当载明下列事项：

1.申请人的姓名、性别、年龄、职业、住址（法人或者其他组织的名称、地址，法定代表人的姓名）;

2.被申请人的名称、地址，法定代表人的姓名、职务；

3.申请复议的主要请求和理由；

4.土地行政复议机关认定的事实、理由，适用的法律、法规、规章和具有普遍约束力的决定、命令；

5.土地行政复议结论；

6.不服土地行政复议决定向人民法院起诉的期限，或者有法律规定为终局的复议决定，当事人履行的期限；

7.作出复议决定的年、月、日。

土地行政复议决定书由土地行政复议机关的法定代表人署名，加盖土地行政复议机关的印章。

（三）复议决定的效力

根据《行政复议条例》第46条规定，复议决定一经送达即发生法律效力。当然，由于还没有法律规定土地行政复议机关所作的行政复议决定为法定的终局决定，所以按照《行政诉讼法》第38条规定，如果申请人不服土地行政复议机关所作的复议决定的，可以在收到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。如果申请人逾期不起诉又不履行复议决定的，有关土地管理行政机关可以申请人民法院强制执行；如果申请人在法定期限内问人民法院起诉，且人民法院判决撤销土地行政复议机关维持的原处理决定，则复议决定自然无效。

（四）复议决定的送达

土地行政复议机关送达复议决定书应采取法律规定的方式进行，且在选择送达方式时，宜用直接送达的方式交受送达人：如主人不在的，交其同往的成年家属或者所在单位签收；本人已向复议机关指定代收人的，交代收入签收；受送达人是法人或其他组织的，交其收发部门签收。

受送达人拒绝接受复议决定书的，送达人应当邀请有关人员到场，说明情况，在送达回执上记明拒收事由和日期，由送人、见证人签名或者盖章，把复议决定书留在受送达人的住址，或者收发部门，即视为送达。

正常的送达复议决定书也必须有送达回执。受送达人在送回执上签收的日期为送达日期；邮寄送达的，以挂号回执上注的收件日期为送达日期。

土地行政复议机关将复议决定书送达申请人的同时也应送达被申请人。当事人所在地的土地管理部门可以代为送达。

五、复议决定的执行

因为土地行政复议实行一级复议，所以复议申请人对土地行政复议机关行政复议决定不服的，可以在收到复议决定之日起十五日内向人民法院起诉（复议机关决定维持原行政处罚、处理决定的，被申请人是被告；复议机关改变原行政处罚、处理决定的，复议机关是被告，但复议机关可以委托原作出具体土地行政决定机关的工作人员一至二人作为诉讼代理人，也可以依法委托其工作人员或者律师作为诉讼代理人）。对逾期不起诉又不腹行复议决定的，由原作出土地行政决定的机关申请人民法院强制执行。复议决定已变更原土地行政决定的，由复议机关向人氏法院申请强制执行。

这里需补充说明的是，土地管理部门申请人民法院强制执行其生效的行政处理决定或复议决定，由人民法院执行庭负责审查和执行。申请执行的期限是自起诉期限届满之日起三个月。逾期申请的，人民法院不予受理。

六、复议中应承担的法律责任

根据《行政复议条例》及有关法律的规定，有下列行为的，应承担相应的法律责任：

1.被申请人拒绝履行复议决定的，土地行政复议机关可以直接或者建议有关部门对其法定代表人给予行政处分。

2.复议人员失职、徇私舞弊的，土地行政复议机关或者有关部门应当对其批评教育或者给予行政处分，情节严重，构成犯罪的，依法追究刑事责任。

3.复议参加人或者其他人拒绝、阻碍土地行政复议人员依法执行职务未使用暴力、威胁方法的，由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚条例》第19条的规定，处十五日以下拘留，二百元以下罚款或者警告。以暴力、威胁方法阻碍土地行政复议人员依法执行职务的，依法追究其刑事责任。

七、复议的期间

在土地行政复议中，复议机关、申请人、被申请人及其他复议参加人，参加复议的行为都应在一定的时间期限内完成，我们称这种时间期限为土地行政复议的期间。根据《行政复议条例》规定，期间以时、日、月计算。期间开始的时和日，不计算在期间内，期间届满的最后一日是节假日的，以节假日后的第一日为期间届满的日期，期间不包括在途时间。

八、结案

土地行政复议结束后，应将复议过程中形成的全部材料完整地编目、装订、立卷、归档。

（作者王国印，工作单位，原保定地区土地管理局；改写人陈伟强，工作单位，原国家土地管理局监督检察司。两人均因病离世多年。此刻发表他俩30年前编写的教材，深表怀念之情。）