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产生原因

市民追求田园梦

企业违法牟暴利

        一直以来，借发展设施农业为名，将设施农用地用于非农建设的做法被严格禁止。北京市有关部门也多次发布通报，对涉嫌违法用地农业大棚项目进行曝光，组织有关部门整改查处，并提醒公众不要租买。但是， “大棚房”现象依然存在其原因是多方面的。

        一是农民进城，出租土地得到稳定收益。在新型城镇化快速推进的背景下，农民的务工收入逐渐成为农民增收的主要来源，农村劳动力逐步转移。农民通过流转土地，在获得了稳定财产收益的同时，摆脱了对于土地的束缚，可以更好地进入城市务工创业，提高经济收益。

        二是市民下乡，享受田园生活。在一些“大棚房”诉讼案件中，企业对于田园生活的渲染，无疑对城市居民具有很大的吸引力。支付较低的租金，住在独立院落，远离都市喧嚣，宁静安逸，自给自足，这种对于“田园梦”的追求，成为了“大棚房”产生的一项重要因素。

        三是追逐暴利，企业铤而走险。土地的用途直接关系着土地的价值。从事农业生产周期长、风险大、利润相对较低。根据《国家统计局关于 2016年粮食产量的公告》，北京市 2016年单位面积粮食产量为 6148.2公斤/公顷。若以小麦价格 1公斤 3元来计算，每亩的产值仅为 1200多元。在一些专业的特色农业产业发展示范区，种植各类蔬菜、葡萄等经济作物一般亩均年产值为 1.5万元左右。但是，通过在不到 1亩的土地上建设“大棚房”出租 20年，在不用进行大量农业投入，无需承担种植风险的情况下，便可一次性获得 15万元到 20万元的利润。甚至有一些农业公司，一边“种房子”，一边还享受着国家农业生产补贴，两头获利。而且“大棚房”建在郊区农田中，有大棚进行伪装，能挡住卫星拍摄，因此也难以发现。在追逐暴利和侥幸心理的驱使下，一些企业选择了铤而走险。

法律风险

购买者钱房两空

经营者难逃制裁

        建设“大棚房”直接违反土地管理的法律法规，破坏了宝贵的耕地资源，危害国家粮食生产安全，对于农业生产秩序和房地产市场也造成了不良的影响。特别是对于购买者而言，其直接面临着“钱房两空”巨大的法律风险，经营牟利者也难逃法律制裁。

        一是无法获得产权。根据《不动产登记暂行条例》及其实施细则的规定，办理不动产登记，必须提供相关的不动产权属来源证明材料、登记原因证明文件，对于违反法律、行政法规规定的，登记机关不予办理。由于“大棚房”本身不符合规划，属于违法建筑，即使签订所谓的购房合同，得到乡镇和村集体默许，购房者也无法获得产权。

        二是房子面临拆除。根据《土地管理法》第七十三条的规定，买卖或者以其他形式非法转让土地的，由县级以上人民政府土地行政主管部门没收违法所得；对违反土地利用总体规划擅自将农用地改为建设用地的，限期拆除在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状，对符合土地利用总体规划的，没收在非法转让的土地上新建的建筑物和其他设施；可以并处罚款；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员，依法给予行政处分，构成犯罪的，依法追究刑事责任。根据《城乡规划法》第六十五条的规定，在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进行建设的，由乡、镇人民政府责令停止建设、限期改正；逾期不改正的，可以拆除。政府依法对违法建筑的拆除，属于依法履职行为，当事人得不到任何经济补偿。

      三是追讨价款存在难度。从近些年“大棚房”相关民事诉讼案件来看，当事人追讨购房款的风险也是存在的。一方面，举证难。在一些案件中，开发商只是在销售时对客户作出各种承诺，而在具体的合同条文中体现出的却是农业生产事项，对建房等违法事项避而不谈，消费者主张权利时，证据不足，难以获得支持，有苦难言；另一方面，合同认定无效，当事人也会遭受损失。即使消费者证据充分，法院认定“以合法形式掩盖非法目的，违反法律、行政法规的强制性规定所签订的合同无效”，双方因合同取得的价款需要返还。但是，由于对无效合同产生的原因，双方均负有一定责任，消费者的经济损失也难以得到充分补偿。

        此外，对于非法经营者而言，也面临着法律的严厉制裁。例如，在一些案件中，法院便以严重扰乱市场秩序，认定经营者构成非法经营罪，接受刑事惩罚。

对策建议

提升监管能力

 强化舆论引导

        一是多部门协同，提升监管能力。治理“大棚房”问题 ，需要 国土 、农业 、工商等多个部门协同配合，从土地管理、农业生产管理和市场管理等不同领域，形成监管合力 。对于永久基本农田 、重大设施农业项目应当加强日常监管 ，时刻予以 警 示 。对于 违法问题严重的地区，加大对于领导干部的问责力度。对于违法 企业进行曝光，列入失信企业“ 黑名单”。同时，还应当充分发动 当地群众，畅通群众举报途径 。通过严格执法，坚决拆除，加大对于违法者的责任追究力度，始终保持对于“大棚房”零容忍的高压态势。

       二是加强舆论引导，形成良好氛围。一方面，加强对“大棚房”违法案件查处情况的报道，通过典型案例分析等形式，向群众揭露其中存在的各种法律风险，起到良好的警示作用；另一方面，也要加强对于国土资源等 法 律 法 规 、耕 地 保 护 有 关 政 策 的 宣 传 解读，让群众了解耕地保护的重要意义，增强全 社 会 的 耕 地 保 护 意 识 ，形 成 保 护 耕 地 资源、爱护耕地资源的行动自觉。

       三 是 不 断 推 进 制 度 创 新 ，满 足 群 众 需求。从长远来看，发展中遇到的问题，最终还是要靠发展来解决。对于农业生产而言，应当通过建立农田保护补贴、提高涉农生产补助等相关制度，进一步加大对于农业生产的支持力度，提高经济效益，加强利益引导，提升农民和集体保护耕地的积极性。同时，还 应 继 续 推 动 休 闲 农 业 和 乡 村 旅 游 发 展 。依托农村绿水青山、田园风光、乡土文化等资源，大力发展休闲度假、旅游观光、养生养老、创意农业、农耕体验、乡村手工艺等，使之既成为繁荣农村、富裕农民的重要产业，也成为城市人享受农村生活，提高生活品质的有效路径。

知识链接：

什么是设施农用地？

       根据《国土资源部、农业部关于进一步支持设施农业健康发展的通知》（国土资发〔2014〕127号，以下简称127号文）和《土地利用现状分类》（GB/T21010-2007），设施农用地是指设施农业项目区域内直接用于经营性养殖的畜禽舍、工厂化作物栽培或水产养殖的生产设施用地、附属设施用地和配套设施用地，农村宅基地以外的晾晒场等农业设施用地。设施农业项目不同于一般的建设项目，其用地也不同于一般建设项目用地，符合要求的设施农用地不属于建设用地，按农用地进行管理。

       其中，生产设施用地是指直接用于农产品生产的设施用地。附属设施用地是指直接用于设施农业项目的辅助生产的设施用地。配套设施用地是指由农业专业大户、家庭农场、农民合作社、农业企业等，从事规模化粮食生产所必需的配套设施用地。包括：晾晒场、粮食烘干设施、粮食和农资临时存放场所、大型农机具临时存放场所等用地。

       以设施农业项目建设为名擅自改变用途从事非农业建设占用土地的，属于违法建设用地，应当依法严肃查处。

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编辑：刘静文   审定：毛志红