思想高度与行动精度：编制专项规划怎样做到知行合一？

规划需要在大量的材料中吸收精华，还要用恰当的语言表达出来，是一个需要大量输入、精准输出的工作，对于在座的各位来说，可能将会是一项非常辛苦的工作。

那么，做专项规划对于我们具体操作者的意义是什么呢？

你将有机会在一段集中的时间里，把一个或几个重要问题看清楚，并提出解决方法和路径，在此基础上接受大家的批评、指正，帮你提高思考的准度、行动的精度。最后，这项成果将成为一个单位、一个区域发展的依据。

哪怕当中有很多的观点和内容是大家的智慧，但智慧是你来整合的，哪怕只有小部分是你的原创。那么多少年后回想起来，这都是非常开心、让你骄傲、充满回忆的事情。因为你在推动变革、在创造历史。

我觉得这就是意义！不管在体制内还是体制外，可能我们大部分时间都在处理日常事务、完成具体的任务。但做规划是大思考，是分析大问题、提出大思路、大举措，我们能有机会见证改变、推动进步，就值得自豪。

我想和大家先分享一点，大家有没有注意到，从2012年到现在，我们党和国家领导人去地方考察时，一般必看三个地方。

第一个是缅怀烈士、不忘传统。每到一个地方，尤其是有革命传统或革命遗址的地方，领导人都会虔诚地缅怀，不管是纪念碑还是纪念馆。这是对党的历史、对英雄事迹和革命传统的缅怀，是不忘来路、不忘初心的彰显。当然我们的传统还有另一种，那就是中华文化的传统，所以领导人在2013年去山东考察时专门到曲阜孔府考察，并参观中国孔子研究院。在任国家领导人到孔府参观，这是改革开放以来少有的。

做专项规划的逻辑也是一样的。首先要懂得历史、不忘来路。做规划的时候一定要知道，在过去的五年出了哪些政策、许过哪些诺、兑现了哪些？我们要有一个大的、整体的评估诊断，知道过去五年做得怎么样。所以对历史资料的收集、整理、分析、评估非常重要，这是第一步。

第二个是看望群众、关心疾苦。每到一个地方，领导人一定会去了解当地老百姓的生活，尤其是关注贫困地区群众生活情况。2012年12月底，领导人在河北阜平县考察扶贫开发工作时说“全面建成小康社会，最艰巨最繁重的任务在农村、特别是在贫困地区。农村没有小康，贫困地区没有小康，就不能说全面建成小康社会。”所以有了8年的脱贫攻坚战——全球史上最大规模脱贫攻坚战。

做规划也是一样的，必须了解和把握服务对象——当地企业或群众的所思所想、诉求建议。首先要清楚你这个规划是给谁做的。比如智能制造规划与公共服务规划的服务对象就不一样。之前，有人找我做制造业专项规划，一开始说做制造业高质量发展规划，我说没问题。后来又说能不能做数字经济规划，我说也可以啊。

但是过了一段时间，又说陈院长，能不能把制造业和数字经济合起来做？我说不行。数字经济和制造业发展是两码事，制造业里面包含数字经济，因为制造业也需要数字化转型，但数字经济包含的内容就更多了，除了制造业领域，服务业、政府治理、民生领域等都有数字经济的内容，所以这两个是不能放在一起的，它的受众对象是不一样的。

第三个是踏山涉水、守好资源。从领导人先后提出“绿水青山就是金山银山”“山水林田湖是一个生命共同体”“像保护眼睛一样保护生态环境”等论断，以及每到一地都现场踏勘重要的生态保护区，就走生态绿色发展之路做出要求，这其实是一种永续发展的理念，要知道有哪些资源，怎么守护和发挥好长期性价值，而不是竭泽而渔。

踏山涉水，就是一定要去现场调研，了解载体平台、了解空间布局。你看完材料之后写材料，与你实地踏勘完之后再写材料，完全是两码事，你的空间感、地理感是不一样的。

我举个例子，我给某个省的自贸片区做产业分析时，当地领导有一个疑惑：为什么我们这个地方的金融业一直发展不起来，多年前的金融业核心区定位逐年式微，被别的区域后来居上抢了风头。

影响经济发展的因素当然有很多种。但我看过现场之后，发现比较突出的问题是区位、地理空间的因素。他们8年前确定的金融核心区离市中心居然有20公里！一个二线城市的金融核心区居然放在郊区，离市中心一个小时的通勤距离，这太为难金融业从业者了。

他们又问，那么陆家嘴为什么能发展起来呢？一开始也是郊区啊？当然原因也有很多，其中的地理因素很重要。

陆家嘴属于上海内环，对面就是外滩，通勤距离2-3公里，离上海人民广场也不过5公里。所以多建几座桥、多修几条过江隧道后，陆家嘴与上海主城区的来往非常方便。我们华略智库的总部在人民广场，之前在陆家嘴，但中午偶尔会花10分钟打个的去陆家嘴吃饭。

为什么全球金融机构都在全球城市的市中心，而不是在租金更便宜、环境更优美的郊区？因为不差钱的金融机构更关注地段的价值，核心地段意味着更频繁的信息流、资金流、人才流、技术流，不论是服务实体经济，还是商务交往、人才招聘，交通最便捷、商务最发达的地段都是金融机构以及企业总部的首选。

“十三五”发展的账本有很多种。

一是算清资金账。尤其是经济产业相关的规划，我们要清楚投资需要多少。要综合考虑到“十四五”国内部分地区经济和财税下行的风险，如何通过加强对本地区税源、财政收入、政府负债、国企营收等多方面收入底账的分析，明确本地区未来五年财税资金增长潜力与可用资金规模边界。并在此基础上测算今后五年财政各项支出底线、基础建设融资数额头寸空间，合理形成政府债务安全区域边界，防止出现债务风险。

二是算清政策账。要收集、梳理和分析过去五年出过什么政策，而且这个政策的力度你要和别人比一比，比什么？比获得感和满意度，而不是单纯比力度，比如给多少钱，是否比一线城市给的更多。实际上给多少钱和怎么服务好一样重要。

现在很多人才政策、产业政策都在比，给的最优厚的是哪儿呢？珠三角地区。前几年我给一个来自北京的央企做落沪方案。上海说政策可以叠加，但不会额外给钱。后来听说广州给多少个亿来着，前阵子听说这个项目去了广州。

可见，资金扶持看起来简单粗暴，但有时候市场就吃这一套。当然，地区之间的竞争不完全靠政府的直接投入（给钱），还看市场容量、人才氛围和营商环境。

三是算清产业经济帐。针对产业专项规划，分析本地区现有产业规模、税收、就业、利润、能耗、技术含量、品牌价值等数据底账，明确未来五年本地区该产业的增加值、总产值、资源消耗值、出口值、税收值等，并对细分行业的效益产出、固定投资进行测算，在此基础上形成产业综合评价指标体系。选择合适的产业并长期坚持，一直是一件很难的事情。

四是算清人口资源帐。重点分析老龄化、二孩化带来的人口结构影响，加强对全域户籍人口、外来人口、人才总量等方面的数据和诉求整理分析，分析区域人才引进需求，以及相关就业、公共服务、城市管理的匹配资源，为专项规划编制提供依据。现在看来，“十四五”期间“抢人大战”是停不下来了，因为2020年全国很多地方人口出生率创新低。

五是算清环境保护账。要明确本地区的环境底线在哪里，系统分析本地区能耗、污染物排放总量、结构和趋势分析，分析绿化、污染治理等领域项目与投入数额。中央多次提出碳达标、碳中和的目标，预计“十四五”期间各地污染防治和节能降耗压力会更大，要提前谋划和应对。

六是算清公共服务帐。结合人口发展趋势和城市建设管理任务，对本地区实现高品质城市生活所需的投入、项目与基本标准做出分析测算。重点是推进基本公共服务业的标准化、目录化和项目化。如何吸引更好的企业和人才，公共服务、城市品质很关键，这一块要对标一流、下大手笔。

七是算清土地资源帐。要结合土地规划，明确用地总量、新增用地、存量土地盘活底账数据。比如苏州在省内率先出台地下、地上空间开发利用管理的政策文件，实现土地利用由地表向地下、地上空间延伸。如何充分开发地下空间，形成立体型空间功能结构和形态，是城市集约集聚发展的必然选择，所以很多城市都强调围绕轨道交通进行TOD模式的开发建设。

在宏观形势上，“十四五”与之前的几个五年规划不一样的地方在什么呢？

第一个不一样是“大象太大藏不住”。美国前副国务卿佐利克曾这样形容中国：“那只躲在树后的大象再也藏不住了。”再和平崛起，你都会分人家的蛋糕。在最近新出的2020年《财富》世界500强企业榜单中，中国以133家位居全球第一。虽然在企业的质态上看我们还不如美国，但比起20多年前，比如1995年的时候，美国151家，日本149家，中国只有3家。

有人说你都是国企居多，但即便如此，我们的国企也是取得很大进步和实力才能排到如今这个位置，而且还有很多科技型企业，比如华为、京东、阿里、腾讯、小米、吉利等等。从这个角度来讲，水大鱼大，我们拥有足够大、足够丰富的市场，这也是为什么有很多技术在发达国家产生，但孵化、做大却在中国，因为市场空间（边际效应）在这里，比如平衡车。

这个引申出了什么呢？我们对于产业链供应链、对于获得话语权、生态环境和营商环境等要求都将不断提高，这就是最大的不一样。

第二个不一样体现在目标设定的大追求。我们做规划不是先去论证行不行，而是定了目标再倒推路径，当然这当中的客观规律要遵守，也并非不科学，但更多是一个“取法其上”的观念。比如碳中和，2020年中国首次提出雄心勃勃的碳中和战略，对于碳中和我们有几个阶段目标，2030年前二氧化碳排放力争达到峰值，2060年前实现碳中和。接下来才是根据大目标来定具体目标、路径、措施。这将对我们整个社会的生产生活方式产生颠覆性的影响。

美国银行预测，最快2027-2028年左右，中国GDP将超过美国，最终成为全球最大经济体。当然，我们GDP超过美国，并不意味着国际影响力、综合实力就能超过美国，软实力的增长比硬实力的增长要慢、要难。

美国GDP全球第一是什么时候呢？1894年。在它成为GDP第一之后是不是就成为全球第一了呢？还不是，哪怕到了1919年的巴黎和会上，还不是美国说了算，主导全球政治秩序的仍然还是英法。

那美国是什么时候才成为全球综合实力第一的呢？二战的时候，最确切的是布雷顿森林体系以后。从那之后，美国从金融到贸易、军事都真正意义上成为了世界第一。

所以到现在，我们也不能贸然说美国衰落，因为美国的强大可以归结到一点，美国能够吸引全球最多、最顶尖的优秀人才，不论哪个民族、哪个种族，但我们还没有这个能力。

同样的，等到整个南通市或者崇川区在同类的市、区中能够吸引更多人才过来，到那时候你们才能有了足够的支撑，称自己为长三角真正的“高质量发展首位区”。所以从这个角度来看，崇川未来还有很多事情要做、很多短板要补齐。

第三个是团队（集体）生态和风气。在一个国家、一个区域、甚至一个团队的建设中，最重要的是什么？共同的价值信仰和目标追求，这是一切行为的遵循和根源。

我经常会问这样一个问题——如果让你用一句话来总结共产党从建党以来到改革开放时期，给这个国家带来最大的变化是什么？是这个国家凝聚成了一个整体——民族国家共同体全面形成！这在抗日战争、抗美援朝中表现得淋淋尽致，中国人民在团结中站起来。

整个改革开放最大的特点也是一样，在于它激发了全民创富和改变的欲望，所以“时间就是金钱，效率就是生命”这句话从深圳传遍全国，让中国人民在改革开放中富起来。

不管是做人才工作也好，还是做科技创新工作，如何让这个地方的人形成一个整体非常重要。这也是在这次疫情中，我们最引人自豪的地方——共同体的意识。如何让城市更具温度并为人民所爱，如何让年轻人去塑造城市，如何让创新成为城市的基因，等等，都需要塑造和培育。

接下来，我们来看一下“十四五”的一些变与不变。

首先看不变的方面：

第一个是新发展理念不会变，科学发展、高质量发展和“五个发展”要求都不会变。

第二个是供给侧结构性改革深化，“巩固、增强、提升、畅通”八字方针不会变。

第三个是坚持“两个毫不动摇”（毫不动摇巩固和发展公有制经济，毫不动摇鼓励、支持、引导非公有制经济发展）不会变。

第四个是实施“乡村振兴”战略不会变。

第五个是持续加强区域协调发展不会变。

第六个是打造园区新版本不会变，这个和我们就很有关系了，现在国家级新区正在扩容，包括高新区新版本，各个高新区都在争取国家自主示范区。经开区在做什么呢？智能制造示范区或者自贸港。

再来看一下变的几个方面：

第一个变化是目标的调整，我们不定GDP目标了，而是讲在全面建成小康社会的基础上，开启基本实现现代化新征程。但中央说了不定，不代表地方不定，比方说早在2019年浦东就提出计划用七年时间实现GDP破2万亿，再造一个新浦东。意味着每年要增长7-8%之间，对于大城市来说这是非常高的增速。还有很多地方都在提经济增速。

第二个变化是主要矛盾的调整，我国社会主要矛盾已经从“人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾”转变为“人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。

第三个是“四个全面”战略布局微调，全面建成小康社会调整为全面建设社会主义现代化国家。全面深化改革、全面依法治国、全面从严治党不会变。

发展大环境大家都很清楚了，之后各位可能还会有“十四五”规划的培训和宣讲，我在这里就挑一些大家做专项规划需要了解的重点讲一下。

在机遇方面有，多重国家战略叠加效应凸显、行政区划变更释放更多红利，以及区位优势和发展基础更加优越。但这些并不是完全都是有利的，为什么这样讲？有一些对周边区域也同样是有利的，就看你们谁先抓住，不要以为距离近就一定是你的。我举个例子，从对接上海来说，哪个区最有利？是崇川？还是通州、海门、启东？

这个就要从不同角度看了。如果你从城市功能看，是崇川。在省十四五规划初稿里，特别提出支持近沪城市的中心城区率先对接上海，因为只有中心城区才有能力可以与上海以及类一线城市匹敌，才有条件去吸引城市化产业和人才。比如在对接高端现代服务业上，主城区是有优势的。但是从吸引制造业的角度来讲，是谁呢？启东也好，海门也好，接壤不是问题，关键是看谁的基础好。

所以，主城区更要努力，现在所有上海周边城市都在对标上海，对标一流完善城市功能。再过几年，如果一些县级市或郊区把整个城市框架打开、功能完善，比你们更像大城市，那么对不起，可能过个五年十年，你们原有的优势可能就不存在了。

在挑战方面，第一是区域竞争激烈，不管是市域兄弟板块和长三角周边城市，都有资源被虹吸的风险；第二是主城区首位度不够高，当然我们的财政收入是高的，但创新首位度、人才首位度还有待提高；第三是自身发展动能不足，大体量引领型项目偏少，商贸消费品质不高、业态单一，外向型经济低迷；最后是资源环境要素趋紧。这些都是在研究产业经济规划或公共服务规划中要了解的。

一方面，要强化全域、多维，在各地竞争日趋激烈的情况下，如何提高本地区的显示度和集中度。

一是高度。要站在整个国家、区域发展中，搞清自己的级别是什么、功能是什么。要清楚站位，什么事情是应该且能够做出典范的，什么是我们这样级别的城市应该考虑的。

二是深度。要推进深度市场化、深度国际化、深度城市化、深度数字化、深度低碳化。尤其是低碳化和数字化，一定是未来发展的重点。

三是温度。就是规划是给谁看的，措施是要谁来实施的，结果是谁来享受的，在规划中要体现产城人文融合发展的新理念，使城市发展成为绿色低碳、生态宜居、公共服务触手可及的典范。

四是直度。抓紧时机、结合自身资源优势与产业风口耦合，提前布局具有颠覆性的未来产业和科技，及早抓住新一轮科技产业竞合的制高点。

另一方面，还要注重三方面的统筹。首先是物理空间上的两个统筹，一个是立体统筹，即整个区域从地上到地下的空间统筹，城市空间必然是立体的，这个我们在前文讲过。

另一个就是与周边区域协调统筹，即当我们做专项规划的时候，要考虑一下周边地区在做什么，他们的目标是什么，要主动和他们对接。

最后一个是虚拟空间统筹。2021年开始，有两个城市不约而同出台了数字经济发展三年行动计划，那就是上海和苏州。很多时候做事情要看大哥们做什么，大哥做什么我们跟着做就可以了。所以，要抓住5G应用战略契机，统筹本地区的大数据、信息网络、虚拟平台等虚拟资源，与物理空间资源融合形成虚实结合的功能与产业布局。

问：在文旅产业方面，先进城市有没有什么发展方向或者可以借鉴的具体做法呢？

答：不同地方资源禀赋不同，文旅产业发展起来就会有很大不同。比如，梁溪区在文化创意、文旅发展上就做的非常好，当然这和老祖宗留的东西非常多有关系，如果老祖宗留的东西不多，怎么办？那就从现代性上做文章。

大家知道上海郊区好玩地方最多的是哪个区吗？松江区，它有欢乐谷、玛雅水上乐园、蓝精灵主题乐园、深坑酒店等等，它有很多植入式、体验式、数字化文旅，这就是我们可以借鉴的。

如果老祖宗留给你的东西很多，你的开发形态不改变也是不行的，我们看看杭州、苏州、西安，当地的文旅不仅仅是参观，还有丰富的体验。比如结合新理念、新技术的“姑苏夜游”系列线路、大唐不夜城、宋城千古情，等等。

与苏南相比，可能老祖宗留下来给南通的东西没那么多；与上海相比，又没有很多现代的东西，那么来南通看什么呢？旅游IP有很多种，但你要列举出几种适合南通，并且人家想要来的。比如想到苏州，两个字——姑苏；想到无锡，有灵山大佛、拈花小镇，这都是后来造的，这些无中生有的景致，却跟当地的地理、人文很契合。

现在很多城市发展旅游产业，很重视年轻人5到10年后的文旅消费趋向，明确产品是给谁的准备的。特别是注重互动式、浸入式、体验式。比如某地有朝代体验一条街，从景致、服饰、美食、礼仪等等，都有一些别的地方没有的体验式游走，可能会吸引一些有年代情怀的人。

所以结合现代新技术、怀旧新国潮、时尚新需求，结合“文化+旅游”“科技+旅游”，是未来文旅重要的发展方向。