市域一体化中的“镜像城市”：上海给苏州带来哪些启示？

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随着京津冀协同发展、粤港澳大湾区发展、长三角一体化发展、成渝双城经济圈建设等区域重大战略的实施，市域一体化的提法也频频出现，尤以苏州为甚。

作为“散装江苏”的一员，苏州同样也存在明显的“散装”现象，“各路诸侯”的单兵作战能力都很强，但是整体协同性相对欠缺，苏州作为“最强地级市”的功能和优势并没有充分发挥。

比如，根据第七次人口普查，长三角41座地级及以上的城市中，常住人口超过1000万人的仅有上海、苏州和杭州，然而苏州市辖区的常住人口不足500万人，按照城市规模划分标准，只能划为大城市，也就难以承载特大城市的核心功能。

早在2020年，苏州市委市政府就提出要做精做优“四个一体化”的特色创举，首要的就是要推进“市域一体化”，持续提高市级统筹和协调能力，以更高水平市域一体化提升苏州城市能级和综合竞争力，激发出新优势、新活力、新动能。

2022年，苏州市委市政府进一步深化了“四个一体化”，首要的仍然是市内全域一体化，要按照千万级人口特大城市的定位，以“大苏州”的思维，进一步加强市域统筹和总体谋划，完善制度体系，优化合理布局。

这个问题可以从三个方面来理解。

首先，市域一体化是区域一体化的基本形态。区域一体化有不同的空间尺度，包括城市群一体化、都市圈一体化、毗邻区域一体化、市域一体化等。

市域一体化是区域一体化的重要内容，但是有的地区在一体化进程中，过于注重自身和对接对象的“内循环”，而忽视了与更大范围的“外循环”，这就导致“内亲外疏”；特别是省际合作，可能更加注重跨省区域之间的对接，而相对忽视自身与省内、市内兄弟地区的对接，这就导致“外亲内疏”。

其次，市域一体化是统一大市场的基本路径。《关于加快建设全国统一大市场的意见》中明确，“破除地方保护和区域壁垒……鼓励京津冀、长三角、粤港澳大湾区以及成渝地区双城经济圈、长江中游城市群等区域……优先开展区域市场一体化建设工作，建立健全区域合作机制”。

而“散装苏州”在不少领域和不少区块之间还存在壁垒，阻碍了产品、服务和要素的自由流动，甚至一定程度上出现“小而全”的自我小循环。

第三，市域一体化是实现现代化的基本要求。早在2013年，国家发展改革委就印发了《苏南现代化建设示范区规划》，明确要建设成为集自主创新先导区、现代产业集聚区、城乡发展一体化先行区、开放合作引领区、富裕文明宜居区为一体的全国现代化建设示范区。

进入新时代，总书记擘画了建设“强富美高”新江苏的宏伟蓝图，赋予江苏“争当表率、争做示范、走在前列”的光荣使命。要实现现代化，就必须要率先推进市域一体化。

上海作为超大城市，曾经也遇到过“诸侯经济”的情况，华东师范大学刘君德教授提出的“行政区经济”理论，最早就源于对上海的观察。经过多年的努力，尤其是近年来出台了一系列整体性谋划，上海的市域一体化水平显著提升，大家也没有“散装”的概念。具体来看，上海主要开展了五个方面的工作。

首先，推进空间格局一体化。上海围绕增强城市核心功能，强化空间载体保障，促进人口、土地等资源要素优化布局，科学配置交通和公共服务设施，加快形成“中心辐射、两翼齐飞、新城发力、南北转型”的空间新格局，促进市域发展格局重塑、整体优化。

在此基础上，上海还出台了一系列制度安排。比如在“中心辐射”方面，上海着力打造“一江一河”，并且进行差异化功能引导；在“两翼齐飞”方面，上海出台了支持虹桥国际中央商务区建设的20条意见、支持临港新片区加快建设独立综合性节点滨海城市的若干政策措施、一体化示范区年度重点工作安排等；在“新城发力”方面，上海形成了“1+6+5”的政策框架，并制定年度行动方案；在“南北转型”方面，上海也刚刚印发了实施意见。

其次，推进功能布局一体化。总书记对上海提出强化“四大功能”的要求，上海在全市统筹打造各有侧重的承载区。

比如在全球资源配置功能方面，上海加快建设能级更高的国际经济、金融、贸易、航运中心，依托上海港、两大机场、陆家嘴、进博会等载体集聚功能；

在科技创新策源功能方面，上海强化浦东张江、青浦华为基地、闵行“大零号湾”以及杨浦国家创新型城区，形成东、西、南、北各具特点的全市创新格局，共同支撑起建设具有全球影响力的科技创新中心这一战略大目标；

在高端产业引领功能方面，上海更新形成了《上海市产业地图2022》，对区域布局、行业布局进行了系统谋划；

在开放枢纽门户功能方面，上海依托自贸试验区、临港新片区、一体化示范区、虹桥国际开放枢纽等平台，统筹重点突破与系统集成相结合、对内开放与对外开放相促进。

第三，推进交通联系一体化。上海在市内道路交通方面，也曾经长期存在各种“断头路”。

比如2009年建设交通部门经过排摸，发现上海各个区之间还存在47条“断头路”，主要出现在中心城区和郊区、郊区和郊区之间；随后上海制定了2010—2012年区域对接道路建设计划，三年内计划打通50条区域对接道路，涉及12个区、总里程约200公里。

然而直到2015年，由于各种原因，建成或基本建成只有33条，在建14条，还有3条没有开工；尽管经过“十三五”的持续努力，区区对接“断头路”问题大有改善，但是仍有诸多镇镇对接包括镇域范围内的“毛细血管”尚未畅通。

此外，市域铁路是强化市内交通联系的重要方式，“十四五”期间，上海将加快建设一体化示范区线、机场联络线、嘉青松金线等项目，明确到2025年，全市轨道交通市区线和市域（郊）铁路运营总里程达960公里。

第四，推进城乡发展一体化。上海6800平方公里的市域范围内，还存在广大的农村地区，城乡之间还存在比较显著的差距。

早在2014年，上海市委就将《推进本市城乡发展一体化》作为两大重点调研课题之一，强调落实“三倾斜一深化”，即基础设施建设投入向郊区倾斜、公共服务资源配置向郊区人口集聚地倾斜、执法管理力量向城乡结合部倾斜，以及深化农村土地制度改革。

在此基础上，出台了《关于推进新型城镇化建设促进本市城乡发展一体化的若干意见》，并制订了21项配套性政策文件，涵盖深化完善镇村规划体系、加快农业结构调整、强化农村生态环境整治、加强郊区农村基础设施建设、促进基本公共服务均等化等8个领域。

在《上海2035》规划中，也分类规划了综合发展型、整合提升型、生态主导型三类不同的城镇圈，促进城乡一体发展。

最后，推进城市治理一体化。超大城市治理，向来是一道世界级难题。上海按照总书记“像绣花一样精细”的要求，推动城市治理模式、治理体系的颠覆性变革，以政务服务“一网通办”、城市运行“一网统管”这“两张网”的建设应用为抓手，充分发挥改革聚力、科技支撑、数据赋能的优势，对海量城市要素进行数字化分析，对城市复杂巨系统作智慧、动态、精细的调控。

本轮疫情期间，也暴露出上海在城市治理特别是基层治理方面的不少问题，尤其在一体化协同方面还存在一些不足，这也是下一步努力改善的方向。

此外，上海在市域一体化方面还在开展一些探索，特别是功能区与行政区之间的协同问题，比如虹桥国际中央商务区横跨了长宁、闵行、青浦、嘉定4个行政区，临港新片区横跨了浦东新区、奉贤2个行政区。两大功能区除了肩负探索扩大开放的重任之外，也肩负着探索积累市域一体化经验的重任。

从发展逻辑上来说，苏州与上海不尽相同。

苏州是“苏南模式”的发源地之一，20世纪80年代就创造了以集体经济为主的乡镇企业发展模式，开启了苏南地区中国农村工业化的先河，因此长期以来形成了“自下而上”的发展逻辑，区块的发展积极性更好、自主权限也更大。

而上海作为直辖市，更加注重“全市一盘棋”，更多的是“自上而下”的发展逻辑，相对而言除了浦东新区包括临港新片区之外，权限主要集中在市级层面。

但是总体来说，上海还是能够为苏州市域一体化发展提供一些借鉴。建议苏州抓好以下几个方面。

首先，建议抓好顶层设计。苏州要立足于全球城市网络空间，着眼于沪苏共建长三角更高质量一体化发展核心引擎的目标，按照特大城市的定位，统筹谋划城市功能。

在此基础上，统筹谋划功能分工、打造功能平台。比如在对外开放方面，要把昆山的两岸合作、太仓的中德合作、相城的中日合作、园区的中新合作功能发挥到极致。

同时，重点要进一步深化形成全市的产业地图，特别是深入对接上海的“3+6”产业体系，突出各个区块细分产业领域特色，共同打造具有全球影响力、竞争力乃至控制力的产业集群。

其次，建议加强政策支撑。苏州要统筹研究出台促进市域一体化发展的一揽子政策，确保顶层设计有效落地。

要积极借鉴长三角一体化、沪苏同城特别是一体化示范区推进过程中的创新性举措，重点围绕规划管理、生态保护、土地管理、项目管理、要素流动、财税分享、公共服务政策、公共信用、碳达峰碳中和等方面，制订符合苏州实际的政策体系。

尤其是要积极探索利益分享机制，持续完善考核评价机制，能够让区块之间找到最大公约数、画出最大同心圆，充分调动各方的积极性和主动性，充分体现“1+1＞2”的成效。

第三，建议畅通市域联系。苏州在推进市域一体化的进程中，最突出、最急迫也是最具有显示度的工作，就是畅通市域联系。

比如，动态排摸全市存在的区市/区区/市市对接“断头路”，滚动制定三年行动计划，同时加快推进市域铁路建设，加强资金和土地要素保障，进一步缩短跨区市的时间距离；统一全市的市民卡、公共交通乘车码、资源网上交易系统等，进一步便利人员和要素自由流动；研究建立全市统一的“一网通办”平台，进一步消除数据鸿沟；依托一体化示范区、虹桥国际开放枢纽北向拓展带、嘉昆太协同创新圈等，进一步拓展与上海的全方位联系。

第四，建议突出示范引领。苏州市委市政府提出市域一体化要求以来，各个区块迅速响应，开展了一系列对接活动，比如姑苏与相城全方位合作提升整体合力，园区与吴中携手加快推动独墅湖科教创新区建设，吴中与吴江全力推进“环太湖科创圈”“吴淞江科创带”建设，以及相城与常熟推动区域协同发展等。

犹如长三角一体化需要建立示范区这个“样板间”，苏州市域一体化也需要示范引领。总的来看，昆山与太仓最具条件，两市本身属于强强合作，在市域一体化发展方面拥有诸多共识和空间，又都位于虹桥国际开放枢纽北向拓展带、同属嘉昆太协同创新圈，能够实现市域一体化与沪苏同城化的同频共振。

另一个是昆山与吴江，两地均位于环淀山湖战略协同区，昆山南部三镇还属于一体化示范区协调区，也具有市域一体化的较好基础。要给予更大的支持力度，通过“小切口”实现“大牵引”，为全市探索更多的经验做法。

注：本文系作者在太仓市委党校举办的“智话娄城·市域一体化的太仓实践”专家论坛上的演讲，并在此基础上拓展修改而成。