国土资源部  国家发展改革委

关于深入推进农业供给侧结构性改革

做好农村产业融合发展用地保障的通知

国土资规〔2017〕12号

各省、自治区、直辖市和新疆生产建设兵团国土资源主管部门、发展改革委，各派驻地方的国家土地督察局，部机关各司局：

党的十九大作出实施乡村振兴战略的决策部署，是新时期做好“三农”工作的重要遵循。各级国土资源、发展改革部门要积极行动起来，主动作为，综合施策，坚持农业农村优先发展的原则，落实最严格的耕地保护制度和节约用地制度，完善农村土地用途管制，加快推进农业农村现代化。为全面贯彻落实党的十九大和中央有关要求，深入推进农业供给侧结构性改革，做好农村一二三产业融合发展的用地保障，现就有关事项通知如下：

一、发挥土地利用总体规划的引领作用。各地区在编制和实施土地利用总体规划中，要适应现代农业和农村产业融合发展需要，优先安排农村基础设施和公共服务用地，乡（镇）土地利用总体规划可以预留少量（不超过5%）规划建设用地指标，用于零星分散的单独选址农业设施、乡村旅游设施等建设。做好农业产业园、科技园、创业园用地安排，在确保农地农用的前提下，引导农村二三产业向县城、重点乡镇及产业园区等集中集聚，合理保障农业产业园区建设用地需求，严防变相搞房地产开发。省级国土资源主管部门制定用地控制标准，加强实施监管。

二、因地制宜编制村土地利用规划。在不占用永久基本农田、不突破建设用地规模、不破坏生态环境和人文风貌的前提下，统筹农业农村各项土地利用活动，优化耕地保护、村庄建设、产业发展、生态保护等用地布局，细化土地用途管制规则，加大土地利用综合整治力度，引导农田集中连片、建设用地集约紧凑，推进农业农村绿色发展。

三、加强建设用地计划指标支持。安排一定比例年度土地利用计划，专项支持农村新产业新业态和产业融合发展。对利用存量建设用地进行农产品加工、农产品冷链、物流仓储、产地批发市场等项目建设或用于小微创业园、休闲农业、乡村旅游、农村电商等农村二三产业的市、县，可给予新增建设用地计划指标奖励。

四、规范设施农用地类型。对于农业生产过程中所需各类生产设施和附属设施用地，以及由于农业规模经营必须兴建的配套设施，包括蔬菜种植、烟草种植和茶园、橡胶园等农作物种植园的看护类管理房用地（单层、占地小于15平方米），临时性烤烟、炒茶、果蔬预冷、葡萄晾干等农产品晾晒、临时存储、分拣包装等初加工设施用地（原则上占地不得超过400平方米），在不占用永久基本农田的前提下，纳入设施农用地管理，实行县级备案。

五、改进设施农用地监督管理。省级国土资源主管部门明确不同类型设施农用地的规划安排、选址要求、使用周期，以及结束使用后恢复原状的保障措施。县级国土资源主管部门设立标示牌，标明设施农用地用途、面积、责任人和备案序号，接受公众监督。设施农用地的管理信息纳入国土资源综合信息监管平台，加强土地执法监察和土地督察，防止擅自将设施农用地“非农化”。

六、鼓励土地复合利用。围绕农业增效和农民增收，因地制宜保护耕地，允许在不破坏耕作层的前提下，对农业生产结构进行优化调整，仍按耕地管理。鼓励农业生产和村庄建设等用地复合利用，发展休闲农业、乡村旅游、农业教育、农业科普、农事体验等产业，拓展土地使用功能，提高土地节约集约利用水平。在充分保障农民宅基地用益物权、防止外部资本侵占控制的前提下，探索农村集体经济组织以出租、合作等方式盘活利用空闲农房及宅基地，按照规划要求和用地标准，改造建设民宿民俗、创意办公、休闲农业、乡村旅游等农业农村体验活动场所。

七、夯实基础工作。开展耕地质量等别调查评价与监测工作，定期更新耕地等农用地土地等别数据库，稳步推进农用地基准地价制定和发布工作，为农户土地入股或流转提供参考依据。加快“房地一体”的农村宅基地和集体建设用地确权登记颁证工作，为农村新产业新业态发展提供产权保障和融资条件。

八、强化部门协同配合。各级国土资源主管部门要加强与发展改革、农业、城乡规划、建设、环境保护、林业、旅游、消防等相关部门的协同联动，共同开展本地区农村产业融合发展用地现状和需求的调查分析，确定各业各类用地标准和用地保障方式，健全政策体系，联合执法监管，做好风险防控，合力推动新时期农业农村发展。

本文件自下发之日起执行，有效期五年。

　　                           2017年12月7日

乡村旅游、农村电商、设施农业……近年来，农村新产业新业态发展方兴未艾，用地问题是反映比较集中的一个需求“痛点”。为有效解决这一问题，国土资源部、国家发展改革委去年12月联合印发《关于深入推进农业供给侧结构性改革做好农村产业融合发展用地保障工作的通知》（以下简称《通知》）。保障农村产业融合发展是否意味着大量新增建设用地？做好用地保障应坚守哪些底线？国家发改委及国土资源部有关负责人进行了解读。

《通知》明确提出“发挥土地利用总体规划的引领作用”“因地制宜编制村土地利用规划”，并围绕计划指标安排给出了有针对性的政策红利。

在规划方面，充分适应农村地区地域广阔、布局分散的特点，允许预留少量（不超过5%）规划建设用地指标，用于零星分散的单独选址农业设施、乡村旅游设施等建设。考虑到各地自然条件和产业特点差异较大，《通知》提出由省级国土资源主管部门制定用地控制标准，加强规划实施监管。

国家发改委有关负责人表示，《通知》体现了用好增量和盘活存量的有机结合。为了鼓励盘活存量建设用地，明确对利用存量建设用地进行农产品加工、农产品冷链、物流仓储、产地批发市场等项目建设或用于小微创业园、休闲农业、乡村旅游、农村电商等农村二三产业的市、县地区，有关地方可给予新增建设用地计划指标奖励。

　　国土资源部规划司司长庄少勤强调，保障农村产业融合发展，并不意味着要在农村实行规模扩张，大量新增建设用地。必须坚守土地公有制性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损三条底线，有效保护农业综合生产能力、农村风貌和生态环境。

　　近年来，各地设施农业发展速度很快。但是，由于设施农用地形态布局分散、使用周期短、类型界定模糊，也成为管理难点。既存在现有设施农用地范围难以满足实际发展需要，也出现一些地方借设施农用地名义违法用地的情况。

　　《通知》进一步扩大设施农用地范围，将农业生产的配套设施由“规模化粮食生产”延伸为“规模经营必须兴建”范畴。如蔬菜种植等农作物种植园的看护类管理房用地，临时性烤烟等农产品晾晒、临时存储、分拣包装等初加工设施用地。

　　同时，针对一些地方“钻政策空子”、借设施农用地名义实施违法用地的行为，《通知》从三方面强化用地监管：一是明确省县两级职责，规定省级国土部门管理重点为设施农用地的规划安排、选址要求、使用周期，以及结束使用后要保障恢复原状；县级国土部门负责具体监管事务。二是发挥群众监督作用，降低监管成本。首次提出县级要设立设施农用地标示牌，接受公众监督。三是注重设施农用地信息化建设和管理，提高监管效率。将设施农用地信息纳入综合监管平台，加强土地执法监察和土地督察，防止设施农用地“非农化”。

　　农村一二三产业融合发展，在土地利用方面体现出的重要特点就是复合性和多样性。《通知》坚持绿色发展理念，推进农村产业深度融合和土地复合利用。

明确因地制宜保护耕地，允许在不破坏耕作层的前提下，对农业生产结构进行优化调整，仍按耕地管理。

　　鼓励土地复合利用，对农用地，在严格保护耕地和保护生态环境、坚持农地农用的前提下，可以复合休闲农业、乡村旅游、农业教育、农业科普、农事体验等功能；对农村集体建设用地，在促进节约集约用地、保障农民权益的前提下，可以复合民宿民俗、创意休闲等功能。

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