允许集体经营性建设用地建保障性租赁住房，但商品房没戏

新修正《土地管理法》亮点之一，就是允许集体经营性建设用地入市，与国有建设用地同权、同价。在集体经营性建设用地上可以干什么呢？从法律规定看，主要是用于工业、商业等。

2021年6月24日，国务院办公厅印发《关于加快发展保障性租赁住房的意见》（国办发〔2021〕22号），这其中有个非常重要的新规定，就是提出允许在集体经营性建设用地上建租赁性住房，还可以抵押贷款。

这无疑是一个重大的政策突破，进一步扩大了集体经营性建设用地的使用范围。也就是说，在集体经营性建设用地上，是可以搞房地产开发的，但目前仅限于建保障性租赁住房。其实，还有一种类型，就是在集体经营性建设用地上建共有产权房。2018年，北京首次利用集体建设用地建设共有产权房，但这只是试点，最终没有形成改革成果。

对在集体经营性建设用地上建保障性租赁住房，目前的提法是“探索”，意思就是允许这样干，但不能全面推开，搞遍地开花，形成新一轮资本下乡圈地占地搞房地产开发的热潮。为此将范围作了严格限定，要求目前主要是在人口净流入的大城市和省级人民政府确定的城市，而且是城区、靠近产业园区或交通便利区域。其他地方目前还不行，还不能干。

2021年11月26日，河北省政府办公厅印发《关于加快发展保障性租赁住房的实施意见》（冀政办发〔2021〕8号）。河北对在集体经营性建设用地建设保障性租赁住房，将范围定为重点发展城市。另外就是在落实国家具体规定的基础上，明确了供应对象：农村集体经济组织建设运营的保障性租赁住房面向全社会符合条件的保障对象供应。

但目前，有个很现实的问题摆在面前，就是集体经营性建设用地入市后的收益分配问题。从操作层面看，《土地管理法》《土地管理法实施条例》对集体经营性建设用地入市的主体、条件、程序等都有明确规定，但对关键的收益分配问题，从国家层面尚未明确。

集体经营性建设用地入市的收益是指集体建设用地使用权流转产生的收入和利益的总和，包括出让金、租金、股利、转让金等。初次流转的收益包括出让金、租金和股利。再次流转的收益则包括转让金、租金、股利等。流转收益分配是集体经营性建设用地入市的关键问题，涉及国家、集体、土地使用者、农民个人等各方主体的利益。集体经营性建设用地入市收益的分配分为外部分配和内部分配两个层面的问题。外部分配解决集体土地所有者和政府之间的分配关系，以及政府所获收益在全社会的再分配问题，这一层分配关系也将决定集体土地所有者可以获取的土地收益的总量。内部分配关系则解决集体土地所有者所获收益在集体成员之间的分配问题，解决的是集体成员之间以及集体成员与集体组织之间的关系。

对政府如何参与集体经营性建设用地入市后的收益分配，主要有两种观点： 

2016年4月18日，财政部、原国土资源部印发的《农村集体经营性建设用地土地增值收益调节金征收使用管理暂行办法》（财税[2016]41号）提出：调节金分别按入市或再转让农村集体经营性建设用地土地增值收益的20%-50%征收。

2021年10月18日，安徽省公布的《集体经营性建设用地入市工作指导意见（征求意见稿）》提出：土地增值收益调节金按不高于集体经营性建设用地土地增值收益的15%进行征收。集体内部分配入市收益时，按照集体经济组织不高于35%，成员不低于65%的比例执行。

2021年6月7日，江苏省泗洪县印发的《农村集体经营性建设用地入市试点实施办法（试行）》（洪政规发〔2021〕1号）提出：交易双方应当按照规定向国家缴纳土地增值收益调节金，但未明确具体比例。

中国土地估价师和土地登记代理人协会副会长岳晓武在《自然微论坛》举办的一次专题讨论中提出：按照收益的“初次分配基于产权、再次分配基于税收”的原则，政府在经营性集体建设用地出让、出租过程中，不再具有产权代表身份，只是交易活动的管理者和服务者，行使社会管理和服务职能，政府不能也不应该直接分享土地收益，可以考虑完善土地税制，将土地使用税、营业税、契税、印花税、土地增值税等征收范围扩展到集体经营性建设用地，通过税收等方式进行收入再分配。