业内观察|土地管理形势看点之一：管地从严，拆你没商量

管地从严体现在两个方面，一是坚决遏制“非农化”，二是严格管控“非粮化”。对此，党中央、国务院三令五申，提出明确要求。2021年4月，中央政治局会议强调：要压实地方各级党委和政府责任，实行党政同责，从严查处各类违法违规占用耕地或改变耕地用途行为，遏制耕地“非农化”、严格管控“非粮化”，对在耕地保护方面有令不行、有禁不止、失职渎职的，要严肃追究责任。2021年12月，中央农村工作会议强调：耕地保护要求要非常明确，18亿亩耕地必须实至名归，农田就是农田，而且必须是良田。

在坚决遏制“非农化”方面，应该说，近年来，对违法用地的打击力度如同拧螺丝，越拧越紧，每年安排部署的“扫荡式”的专项整治行动一个接一个，而且还要“回头看”，没有任何松劲、松动迹象，比如“大棚房”专项整治、违建别墅专项整治、农村乱占耕地建房专项整治等。而且出台了一些新的更加严厉的新规定、新要求、新措施，体现了零容忍、出重拳。

一是大幅提高新增违法用地成本。新修订的《土地管理法实施条例》，大幅提高了违法用地罚款标准。比如，从2021年9月1日以后，违法占用10亩永久基本农田，顶格罚款最高可达666.6万元。主要就是对违法用地体现重罚，为此，笔者曾提出一个标语口号：你想倾家荡产吧，那就违法用地吧。

二是严防历史遗留问题“复活”。2021年11月26日，自然资源部公开发布的《土地卫片执法图斑合法性判定规则》，把判定违法用地时间前推到1987年。即《土地管理法》颁布实施后，在未经审批或无合法权源的建设用地上进行翻新、翻建、新建行为，要定性为新增非农建设违法用地。也就是说，你长期所占的土地，现状地类虽然变更为建设用地，但由于一直没有办理过征收、转用、供地、登记等手续，仍然属于违法用地。可以保持现状，如果重新动工被卫片发现，那后果会很严重，一般处理原则是符合规划的没收，不符合规划的拆除。

三是将未批先建调整为未供即用。过去在土地卫片执法中，对重点项目、公益公共项目、民生项目等，虽然有的存在未批先建、边建边报行为，但在整改中只要能补办手续，拿到用地批文即可过关。但《土地卫片执法图斑合法性判定规则》对此作出新规定，只有用地批文还不行，必须办理了供地手续才可以。也就是说，地方惯用的“先上车后补票”，过去可以补半票，以后必须补全票。

四是实行“增违挂钩”。即对年度内违法占用耕地且未能消除违法状态的，要等量扣除该地区用于耕地占补平衡的可补充耕地数量。也就是说，对整改不积极、不主动、不到位的地方，要拿补充耕地指标跟你说事儿，先扣你的补充耕地指标。

五是量化地方政府问责标准。对在耕地保护方面有令不行、有禁不止、失职渎职的，要严肃追究地方政府和相关部门的责任。新的量化标准是：县级违法占用耕地面积超过100亩、违法比例超过15%；市级违法占用耕地面积超过500亩、违法比例超过15%；省级违法占用耕地面积超过5000亩、违法比例超过15%。

严格管控“非粮化”，这是去年提出的新要求。也就是，耕地特别是永久基本农田，主要用来种植粮食作物，不能随便把耕地变为林地、园地、设施农用地等，特别是不能在耕地以及永久基本农田上大面积绿化造林，或搞超标准绿化带等。

“非粮化”问题已上升为法律规定。新修订《土地管理法实施条例》增加两条新规定：一是对非法占用永久基本农田发展林果业或者挖塘养鱼的，按破坏农用地追究法律责任；二是提出国家对耕地实行特殊保护，严格控制耕地转为林地、草地、园地等其他农用地，按照国家有关规定需要将耕地转为林地、草地、园地等其他农用地的，应当优先使用难以长期稳定利用的耕地。

另外，国家还出台了两个重要文件：一是2020年11月4日，国务院办公厅《关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见》；二是2021年11月27日；自然资源部 农业农村部  国家林草局《关于严格耕地用途管制有关问题的通知》。

针对防止“非粮化”问题，有两个新提法、新要求：

一是对耕地实行用途管制。过去所说的用途管制，主要是指严格管控将农用地、未利用地转为建设用地。耕地用途管制，是指严格管控将一般耕地转为其他农用地。

二是实行耕地“进出平衡”。过去提出的耕地占补平衡，是指建设占用耕地，要占多少补多少，数量不能少，质量不能减，实现耕地总量动态平衡。现在新要求是，要对耕地实行“进出平衡”,也就是对耕地转为林地、园地等其他类型农用地的，确实难以恢复的，要通过将林地、草地、园地等其他农用地及农业设施建设用地整治为耕地等方式,补足同等数量、质量的可以长期稳定利用的耕地，由县级人民政府统一组织落实耕地年度“进出平衡”。

除此之外，还有不少新的规定。比如设施农用地、临时用地必须上图入库，将临时用地涉及占用耕地和永久基本农田的，由原来的县级自然资源部门审批调整为由市级或者市级以上自然资源主管部门负责审批，还不允许下放临时用地审批权或者委托相关部门行使审批权等。

面对如此严厉，而且越来越严厉的要求，无论是地方政府，还是用地单位、企业和个人，都应该看清大势，顺应形势，了解政策，不能继续无视法律规定、无视中央禁令、无视国家要求。

对地方政府来说，不应该打着“发展”和“项目”的旗号，继续搞“先上车后补票”，更不要强硬要求自然资源部门：“不能说不行，要说怎么行“。在用地问题上，行就是行，不行就是不行。不仅各类建设项目用地要依法合规，占用耕地挖湖造景，超标准建设绿化带、绿色通道等，都必须马上、坚决叫停。

对用地企业来说，尤其是地方政府招商引资的项目，在用地上不要轻易轻信所谓的“承诺”和“默许”，其背后往往都是“坑”，甚至就是“陷阱”，最后遭受重大损失的还是企业，要坚持拿证再开工，这是原则，也是底线。

对个人来说，要避免侥幸心理，现在任何新增违法用地都难逃“天眼”，不要掩耳盗铃，更不要轻易相信自己有什么“关系”，有什么“背景”，真要较真，罚个倾家荡产，拆成一片废墟，谁也帮不了你。

• 国务院办公厅关于坚决制止耕地“非农化”行为的通知
• 国务院办公厅关于防止耕地“非粮化”稳定粮食生产的意见
• 执法宝典||自然资源执法业务电子手册