了解国土空间用途管制，这两个概念要知道

（一）土地的概念内涵

国土空间用途管制是更具有中国特色的概念，国际上广泛采用的是土地用途管制。而且，中国化的国土空间用途管制，从根本上说是源于土地用途管制的。因此，必须首先充分认识土地的概念内涵及其属性。目前，国内外学者对土地概念内涵的理解还不完全一致，但都认同土地是一个复合系统，是在一定的时空范围内，由若干个相互作用、相互依赖的要素，例如气候、地貌、水文、植被等，有规律组合生成具有特定结构和功能的有机整体。

1）国际组织的土地定义。1972 年，联合国粮农组织（FAO）在荷兰瓦格宁根（Wageningen）召开的土地评价会议上，专家们拟订的土地定义为：“土地包含地球特定地域表面及以上和以下的大气、土壤及基础地质、水文和植被。它还包含这一地域范围内过去和目前人类活动的种种结果，以及动物就它们对目前和未来人类利用土地所施加的重要影响。” 1976 年，联合国粮农组织制定的《土地评价纲要（A Framework for Land Evaluation）》采纳了上述观点，进一步明确指出：“土地是指地球表面的一个特定地区，其特性包含着此地面以上和以下垂直的生物圈中一切比较稳定或周期循环的要素，如大气、土壤、水文、动植物密度，人类过去和现在活动及相互作用的结果，对人类和将来的土地利用都会产生深远影响。” （FAO，1976）联合国防治沙漠化公约（UNCCD，1994）指出：土地是地球表层一定范围的地域，由这一表层上下直接的生物圈的所有属性组成，包括那些近地表的气候、土壤和地形、地表水文（包括浅湖泊、河流、沼泽和湿地）、近地表沉积层及相关的地下储藏、植物和动物种群、人类居住模式，以及人类过去和现在的活动导致的自然结果（梯田、水短缺、排水结构、道路、建筑物）等。

2）国外专家的土地定义。经济学家伊利和巴罗维等认为：土地是指大自然无偿地资助人们的地上、水中、空中、光和热等物质和力量，是自然的各种力量的综合，是地球表面的自然和人工资源的总和（伊利等，1982；巴罗维，1989）。肯特（Kent）从法律概念上对土地的定义是：“土地不仅包括地面或土壤，而且也包括附着于土地的任何东西，不管是自然长成的，如草和树木，还是人工造成的，如房屋以及其他建筑物；它所包括的范围向上或向下是无限度的，以致可以包括地上或地下的每样东西。” 澳大利亚学者克里斯汀（C. S. Chrestin）等人在其所著的《综合考察方法论》一书中曾指出：“土地一词是指地表及所有它对人类生存和成就有关的重要特征”，“必须考虑土地是地表上的一个立体垂直剖面，从空中环境直到地下的地质层，并包括动植物群体以及过去和现在与土地相联系的人类活动” （刘卫东，2010）。Sombroek et al. 认为，土地既包含了土壤、地形、气候、水文、植被、动物群落等，同时也包含了管理方式的改进，是系统的组合（FAO，2007）。

3）国内专家的土地定义。国内多数专家认为，土地是地球陆地表面上由地貌、土壤、岩石、水文、气候等自然要素和人类过去与现在活动成果集合而成的自然历史综合体（陈百明，1996；刘卫东，2010；吴次芳等，1995）。它“是由耕地、林地、牧地、水地、市地、工矿地、旅游地和特种用地等生物成分和光照、土壤、空气、温度等非生物成分共同组成的，借助于能量和物质流动转换而形成的不可分割的有机整体” （王万茂，2006）。

总体上看，土地作为地球表层中物理过程、化学过程和生物过程最为活跃的层次，处在岩石圈、水圈、生物圈、大气圈和智慧圈的结合部，是地球生态系统的重要组成部分。土地系统中各组成要素都有其不可替代的地位和作用，土地的性质和用途取决于各组成要素的综合作用，而不从属于任何一个单独要素。整体性是土地系统的突出特点，土地的性质和规律存在于全部要素的相互联系和相互作用之中。国土空间用途管制的制度设计，必须充分考虑土地系统的空间性、整体性、互动性及其复杂性特征。

（二）土地的功能属性

土地功能是指土地能够满足人类个体或群体某种需求或欲望的一种属性。1994 年，联合国亚太经济社会委员会（ESCAP）认为土地具有9 大功能，分别是：①生产功能。通过种植业、畜牧业、水产业直接或间接地产出生物量提供生活的支持物质，如食物、饲料、纤维、油料、木材和其他为人类使用的生物物质。②生命的环境功能。通过提供生物栖息地和地上、地下植物、动物和微生物基因库，是陆地生物多样性的基础。③气候调节功能。是温室气体的源和汇，共同决定全球的能量平衡（太阳的放射性能量的反射、吸收和转换）和全球水循环。④水文功能。规范着地表水和地下水的储存和流动，并影响它们的质量。⑤储存功能。提供人类使用的原材料和矿物质。⑥废物和污染控制功能。有害物质的接受、渗透、缓冲和转换功能。⑦生活空间功能。为人类居住、工业生产和运动娱乐等社会活动提供物理基础。⑧保育或遗传功能。为储存和保护人类的文化遗产提供媒介，积存过去气候条件和土地利用的信息。⑨空间关联功能。为人们的交通、投资和生产，以及离散的自然生态系统之间提供运动的空间（董祚继等，2008）。

1999 年，联合国粮农组织和环境规划署在《土地的未来》一书中提出了土地的10大功能，主要包括：①为个人、群体或社会储存财富。②生产人类食物、纤维、燃料或其他生物物质。③植物、动物和微生物的栖息地。④是全球能量平衡和全球水文循环中的共同决定因素，为温室气体提供一个源和一个接收器。⑤调节地表水和地下水的储存和流动。⑥人类使用的矿物和原料的储存场所。⑦化学污染物的缓冲器、过滤器或调节器。⑧提供居住、工业和娱乐空间。⑨保存历史或史前记录（化石、过去的气候证据、考古遗迹等）。⑩促进或制约动物、植物和人类在区域间的迁徙。

除了以上两大国际组织阐述的土地功能以外，笔者认为土地还具有政治功能、文化象征功能、商品交换功能、保障稳定功能和区域发展功能等。概括来讲，土地具有以下12大基本功能：

从国土空间用途管制角度看，土地的以下功能属性值得特别予以关注：

一是，土地功能是随着人类社会的发展、人的物质和文化需求变化以及土地开发利用程度的提高而发生演变的。在不同的时空条件下，人类对土地认识的深刻程度不同、对土地的物质和文化需求不同，土地的开发利用程度也不同，土地功能的主体性会随之发生变化。例如，在采集渔猎社会，土地只起着最简单的生产和生活功能，提供食物和居住空间的作用；在农业文明社会，土地除了生产和生活功能以外，开始显现生态等功能。这一时期内，土地功能主要为农业利用。提高农业用地的利用效率，是人类对土地功能的最大需求；在工业文明社会，土地的生产功能不仅体现在农业生产方面，而且体现在工业、交通运输等众多非农业生产部门。土地的生活功能既体现在其提供承载空间方面，也体现在人类利用土地进行休闲、娱乐、疗养等提高生活水平的诸多方面。而当人类进入生态文明社会，土地的生态功能和可持续发展上升为主导和支配地位。国土空间用途管制需要因地制宜，才能适应人类社会发展与土地功能契合共生的需要，也才能保障用途管制对促进土地可持续利用的作用。

二是，由于土地面积的恒定性和有限性，在经济学上可称为供给无弹性，完全按照市场机制配置土地资源，则可能存在先天性的缺陷，这也是为什么要采取土地用途管制的重要理由。同时，由于土地是由气候、水文、岩石、地形、土壤、生物等自然要素以及人为要素相互作用下形成的物质实体。这些要素的不同组合作用，使得各种土地具有显著不同的空间异质性特征。如同音阶中的7 个基本音级元素、通过不同组合构成了无数首千差万别的乐曲一样，影响土地形成的远不止7 个元素，其组合也形成了无数个不同的土地异质体。不仅东部、中部、西部、南部、北部的土地是不同的异质体，同是东部的山地、丘陵、平原、谷地是不同的土地异质体，同是东部平原地区的城市和乡村是不同的土地异质体，同是城市的沿街地块和背街地块也是不同的土地异质体。在垂直方向上，按照密度差异和性质的不同，可以分为3 个不同的层面，即以地球基岩、风化壳和地下水为主的地下层，以生物圈、地貌和土壤圈为主的地表层，以近地面气候为主的地上层。同是地表层，由于深度不同，还存在表土、心土和底土的不同异质体。几乎可以说，如同找不到两张相同的树叶一样，世界上也找不到两块相同的土地。不同的土地异质体，具有不同的土地结构和功能、不同的地球化学或生物地球化学过程、不同的土力学性质或土壤肥力状况。土地空间异质性不仅是研究土地空间分异需要遵循的基本准则，更是研究国土空间用途管制必须深刻认识的特性。在市场结构条件下，土地还具有很强的资产专用性。所谓资产专用性是指用于特定用途后被锁定很难再移作他用性质的资产，若改作他用则价值会降低，甚至可能变成毫无价值的资产。无论是何种制度的大部分国家，都会采用用途管制制度来确定土地资产的专用性，如把城乡土地划分为商业用地、住宅用地、工业用地、生态保护用地、耕地、林地、交通用地等。例如，一块城市住宅用地，如果改作生态保护用地，则其经济价值会显著降低。研究表明，当资产的专用性很强、财产的公共性很高时，宜由政府发挥作用（罗必良，2000）。

三是，土地具有多种用途，既可用作工业用地，又可用作居住用地、商业用地，还可以用作耕地、林地、草地、湿地等。由于这一特性，对一块土地的利用，常常同时产生两个以上用途的竞争，并可能从一种用途转换到另一种用途。这种竞争常使土地趋于最佳用途和最大经济效益，并使地价达到最高（束克欣，2004）。人们在利用土地时，如果仅仅考虑经济效益的最大化，就常常可能会忽视土地的农业用途或生态用途，使人类的长远利益受到损害。如何抉择多样性的土地用途，寻找近期利益与长远利益、局部利益与全局利益、经济利益与社会和生态利益的平衡，是国土空间用途管制制度设计特别需要谨慎对待的重大课题。

（一）空间语义的多重理解

“时间” 和“空间” 共同构成了人类存在的基本范畴，也构成了国土空间用途管制的“宿命”。在一般意义上，物与物的位置差异度量称之为“空间”，位置的变化则由“时间” 度量。空间有宇宙空间 、网络空间、思想空间、数字空间、物理空间等，都属空间的范畴。空间作为一种概念，其基本含义是随着人类文明的进步和认知的拓展而不断深化的。空间最开始更多地出现在哲学的范畴中，哲学意义上的空间被认为是没有任何具象物体的存在，即不需要任何物质的填充就能够存在，是一种纯粹的形式，脱离了表象化的特征，所以空间是抽象的、绝对的。而随着人类社会的不断分工，工业和商业的出现，空间成为表征用途的一种方式，空间由此演化成了商业的空间、工业的空间、生态的空间以及社会的空间等。

从国土空间用途管制的角度看，空间更是一种实体性的存在，是一种由点、线、面不同形态的自然要素和人文要素在空间中的位置、分布形式和相互关系所构成的复杂结构，物质存在是其最本质的属性。陆地和海洋、动物和植物、水文和地质、气候和地形、岩石和土壤、建筑物和构筑物，都体现了空间的物质属性。可是，在现代意义上仅仅理解空间的物质属性是不够的，因为人类的生产活动、经济活动、社会活动、文化活动已经大大改变了空间的基本格局和属性。现代空间的基本内涵除了物质内涵以外，还被赋予了经济内涵、社会内涵、文化内涵乃至虚拟内涵，是一个多层次结构并存的功能复合体。

列斐伏尔在其《空间的生产》一书中将空间分成了多种形态：“绝对空间、抽象空间、矛盾空间、差别空间、主导空间、家族空间、工具空间、精神空间、自然空间、中性空间、创造性空间、物质空间、多重空间、政治空间、纯粹空间、现实空间、压抑空间、直觉空间、国家空间、透明空间、真实空间、女性空间等。” （迪尔，2004）如果依照这种包罗万象的空间形态，国土空间用途管制将会被归结为社会政治和意识形态的“编码”和“映像”，而失去了实在性的空间形式和结构，结果会导致国土空间用途管制的“去空间化”，这违背了国土空间用途管制的存在依据。国土空间用途管制作为人类社会有远见的实践性活动，从根本上说是一种既需要处理人与自然的关系，又需要处理人与人之间关系的法则、制度和技术范式。

毫无疑问，作为实践性活动的国土空间用途管制，其空间的内涵，不可能是泛化的、无限延伸的和虚空的。因为纯粹的社会空间或意识空间等，都不是一种原质或者实体，它们的空间过程是不能独立存在的。如果将社会空间或意识空间从实体物理空间中完全抽取出来，空间的主体就会变成没有内容、没有意义的存在，国土空间用途管制就会变成脱离实践的“乌托邦” 行为。因此在国土空间用途管制的语境下，空间应该主要指由土地、水、气候、生物等自然要素以及建筑物、工程设施、经济及文化基础等人文要素构成的地域功能空间。在国土空间用途管制的框架下，理解“空间” 的含义，必须深刻把握以下3个方面的特质：

1）空间尺度。空间作为国土空间用途管制的核心概念，需要深刻理解空间的尺度依赖问题，这是一种用来表征空间规模、层次及其相互关系的准则。大量研究证实，国土空间用途管制所研究的对象，包括国土空间格局与过程的发生、时空分布、相互耦合等特性都是尺度依存的，这些对象表现出来的特质是具有时间和空间抑或时空尺度特征的。因而，只有在特定的尺度序列上对其考察和研究，才能把握国土空间用途管制的内在规律。国土空间用途管制常见的空间尺度有地块层面、地区层面、国家层面和全球层面，但这些不同尺度所代表的内涵及其特殊的作用是不同的。例如，从地区层面来看，对于长江三角洲城市群这样的地区，主要用途管制的议题是如何有利于促进一体化；从国家层面来看，长江三角洲城市群的用途管制议题是如何有利于提升全球的竞争力。这种尺度性决定了国土空间用途管制有两个重要的特点：一是层级性。这是由空间的尺度性决定的。它要求国土空间用途管制要根据尺度不同设置不同的层级，而且层级之间是可控制、可传递和可反馈的。例如国家级、省级、市级、县级、乡级国土空间用途管制等。二是地域性。由于各地区的资源禀赋、经济发展条件、社会基础等千差万别，各地区未来的发展方向、目标、地域结构、产业结构和布局结构、土地利用、各种基础设施和服务设施的建设也就不会相同，因而用途管制必须根据各区域空间的特殊性，因地制宜，充分反映用途管制的地域特色。

2）空间区位。一般认为，区位就是自然地理区位、经济地理区位和交通地理区位在空间地域上有机结合的具体表现（田莉，2016）。区位理论也称区位经济学、理论区位论，是关于人类活动空间及空间组织优化的理论，尤其突出表现在经济方面，重点研究人类经济行为的空间区位选择及空间区位内经济活动的优化组织（董玲，2007）。例如传统意义上的农业区位理论、工业区位理论、中心地理论等。1990年以后，世界政治、经济、科技进入了新的发展时期，经济全球化改变了全球的空间格局。在这样的历史背景下，现代区位理论应运而生。现代区位理论的主要创立者，是保罗·克鲁格曼（P. Krugman）与迈克尔·波特（M. E. Porter）。其核心研究内容是规模经济、外部性、向心力或离心力和区位竞争。该理论重点研究产业集聚现象，指出“规模经济” 是区域最大的竞争力来源。由于数量可观的企业集聚在一起形成了产业链条，造成了很大的规模经济，这种规模经济能最大限度地降低成本，提高效率，并形成相关产业的核心竞争优势。进入区域的企业越多，规模经济就越大，效率就越高。但如果企业过密、过多，会使投资环境恶化，交易成本增加，产生诸如交通、污染、噪音等问题，使产业集群的规模经济效益下降，于是吸引力变成了离心力、分散力，使相关企业向产业集聚地点的外围边缘扩散，直到两种力量相对平衡为止。国土空间用途管制的制度设计，必须充分考虑空间区位对用途分区的影响，以及对制定用途管制规则的差异作用，以提高区域的凝聚力和竞争力。

3）空间布局。所谓空间布局，是指对有限空间资源的利用保护结构、利用保护方式和利用保护模式，在空间尺度上进行安排、设计、组合以及有效的配置，它是一种各个空间要素间的存在形式和存在格局。简单来说，空间布局就是指各类空间要素是如何组织的，它是区域自然、社会、经济、生态、环境、文化以及工程技术与建设空间组合的综合作用结果，在空间投影上主要通过用地组成的不同形态予以表达。如果空间布局不合理，即使投入再多也无法达到最佳的利用保护效果，甚至会出现负效应。合理的空间布局对区域经济社会发展、地区优势发挥、资源合理利用、竞争力提升、生态环境保护、高质量生产和高品质生活等都有重大影响。从可持续发展的角度看，空间布局必须使区域所具有的环境功能得到保留，而对于环境的负面影响必须最小化。空间布局优化有两个基本准则：一是要根据比较利益准则，确定空间的最佳利用方向和利用方式，发挥其绝对优势和相对优势；二是要最大程度发挥空间组织的结构效益，即发挥各个空间要素之间的互补效应。国土空间用途管制不能人为割裂土地市场、资本市场和劳动力市场，必须关注空间要素的优化配置和组合配置，关注要素配置的集聚效应，关注改善要素流动的空间条件，关注全要素生产力的提升，促进商业机会创造、知识技术传播、创新研发、市场信息及时反馈等，从而促进国土空间结构和布局的优化。

（二）国土空间的概念本质

国土空间是指国家主权与主权权利管辖下的地域空间，是国民生存的场所和环境，包括陆地、陆上水域、内水、领海、领空等。其中，领海、领空以及专属经济区3 个概念，需要特别予以关注。

1）领海。它是指沿海国家自行确定的与其海岸或内水相邻接的一定范围的海域及其海底地下层。国际上至今对领海的宽度无统一规定，但大多数国家都同意领海的宽度为12 海里。领海以内的大陆架上的资源亦属于同一个国家。

2）领空。它是指一个国家的陆地、河流、湖泊以及领海范围内全部地面以上的大气空间。领空的垂直高度应该是多少，目前国际上尚无统一的规定。

3）专属经济区。它是指在领海以外并邻接领海，具有特定法律制定的区域，其宽度自领海基线量起不超过200海里。在该区域内，沿海国家享有以勘探和开发、养护和管理自然资源为目的的主权权力，以及对于人工岛屿、设施和结构的建德和使用、海洋科学研究、海洋环境保护和保全的管辖权。其他国家则享有航行、飞越、铺设海底电缆和管道的自由。无论从地理位置或法律性质上说，专属经济区都是介于领海和公海之间的第三种海域。自1982年《联合国海洋法公约》通过以后，200海里专属经济区已为国际社会普遍承认。

国土空间是一个复杂的地理社会空间，包括土地、水、矿产、海洋、生态、社会经济等不同客体，涉及自然环境、社会经济环境和心理文化环境。这些不同客体在空间上的相互作用，直接影响或决定了国土空间的适宜性、限制性、资源承载力、环境容许力、生态系统服务力、开发潜力、利用效率和可持续能力。在国土空间用途管制的框架下，国土空间的本质是一个强调在国家主权管辖之下的物理复合空间。所谓复合，是指物理空间、功能空间和管理空间的融合。

1）物理空间。它是指能够触摸到的地理实体空间，是一定地域范围内通过自然环境要素与人工设施组织形成的物理实体，包括具有自然属性的地理场所和带有人文特征的建筑实体。例如，地块、地段、社区、聚落、植物群落、区域、国家等，是一种实体性的存在，物质属性是其最本质的要素。

2）功能空间。它在地理意义上表现为一系列开发与保护活动在不同空间选择不同组合方式的结果，是空间均衡分工范式的地域投影和空间表达，是提供特别效用和满足特别需要的空间。例如首都、都市圈、城市群是一种典型的功能空间；自然保护地、国家公园等，是以提供生态和游憩效用为主体的功能空间。这种开发与保护活动组合方式的内生动力机制是各地区的比较优势，是通过物质流、能量流、信息流、人流和资金流等建立起来的相互联系和相互作用的流空间（Flow Space）。

3）管理空间。它主要指国家为了进行分级管理而实行的区域划分空间。例如，省级行政区，包括省、自治区、直辖市、特别行政区；地级行政区，包括地级市、地区、自治州、盟；县级行政区，包括市辖区、县级市、县、自治县、旗、自治旗、林区、特区；乡级行政区，包括街道、镇、乡、民族乡、苏木、民族苏木、县辖区。本质上，行政空间是一种管理空间（岳文泽等，2019）。它可以根据政府管理的需要，进行行政空间的调整。中国的空间治理，是以不同层级的行政区划空间为基本单元的，它在国土空间用途管制中具有不可忽视的作用。不论何种类型的国家，行政区域划分的空间，重点是符合统治阶级的根本利益需要，同时顾及政治、经济、文化、民族、地理、人口、国防、历史传统等多方面的因素。

国土空间用途管制中的“复空间”，是物理实空间、功能和行政空间的复合，而且在不同的空间尺度上表现出差异化的复合特性。在较高层级，主要是行政空间和功能空间的复合；在较低层级，主要是物理空间和功能空间的复合。这种以物理为主体的复合空间，是由对立统一的虚实空间相互作用而生成的。其中实空间更多的是收敛的引力场，虚空间是发散的斥力场。国土空间用途管制在空间划分上必须综合协调好物理空间、功能空间和管理空间的对立与统一。

（一）国土空间规划的概念

国土空间规划在表面上看似乎是技术问题，然而本质上却是一种价值选择问题。所谓价值，从主客体的关系看，其本质就在于能够满足主体的需要，能够推动人类的完善和进步。人类之所以需要规划，在于规划的价值选择能够更好地满足人类生存发展的需要。因此，国土空间规划一经启动，就会受到价值选择强有力的影响，而且这种价值选择与规划的内涵本质、具体行为和方案之间的关系贯穿于规划的整个过程。如果不能深刻认识国土空间规划的核心价值取向，就难以辨认国土空间规划的概念边界、本质属性和存在逻辑。

从历史演化的角度看，国土空间规划的合法性毫无疑问是建立在“公共利益” 基础之上的，公共利益是其基本价值取向和价值观的核心。从核心价值的角度看，国土空间规划是服务于人类整体利益和社会公共利益，为确保未来可持续发展能力，对国土空间系统进行的整体谋划和有意识行动。整体谋划的核心内容包括国土空间的自然保护、有序开发、更公平分配、更高效率利用和更高品质建设。自然保护、有序开发属于环境价值取向，更公平分配属于公平价值取向，更高效利用属于效率价值取向，更高品质建设属于人本价值取向。其核心命题是围绕如何处理好人与自然之间的相互作用关系和协调开发与保护的矛盾而展开的，是对国土空间保护、开发、利用、整治、修复、建设所做的整体性统筹安排。它以实现国土空间的高质量生产、高品质生活和持续性演进为目标，是国家国土空间发展的指南、可持续发展的空间政策、各类开发保护建设行动和空间用途管制的依据。

（二）国土空间规划的性质

就国土空间规划的特性而言，它具有以下5个方面的基本特质：

1）整体性。国土空间规划不是简单的城市规划、土地利用规划或主体功能区规划的延伸，也不是这些规划简单的“多规合一” 产物，而是“区域整体” 的系统谋划。它以自然资源调查评价为基础，以动态演化的国土空间功能为对象，以协调人与自然共生为主线，以优化空间结构、提升空间效率和提高空间品质为核心，对土地利用、设施布局、开发秩序、资源配置等全要素所做的整体性部署和策略性安排，并将之付诸实施和进行治理的过程性活动。整体性是国土空间规划的本体，其存在的价值和意义就在于它的整体性。它既包括城市、乡村和海洋已建成和将要建设的空间整体布局，也包含农用地、生态用地和海域等非建设空间的系统规划；既涉及国家的发展和利益，也涉及地方的发展和利益，更涉及居民的环境与生活；既为增长，也为社会，更为生态。因此，国土空间规划的功能是通过整体效应最优的局部干预来实现的，具有功能整体性和逻辑一体性的属性。

2）未来性。国土空间规划是对未来系统发展的谋划，是人类有目的地改造和利用国土空间、创建更加美好未来的一项社会行动，是对未来国土空间行为的一种控制和引导。也就是说，规划一定不是对过去和现在问题的梳理，也不是对现在发展趋势的外延。如果只是对现在发展趋势的外延，那也不一定非要做规划，只要按照空间的自组织轨迹让其自动发展下去即可。人们之所以要付出成本来制定规划，就是因为对现状还不满意，希望借此能够改变现状，实现明天更美好。因此，国土空间规划必须对未来不同时段社会经济发展情景和人们的需求变化做出多种可能的预测，向人们展示未来发展的意愿、目标和使命，战略引领自然成为其内生的要求。如果国土空间规划也像某些股民一样，“买涨不买跌”，不能很好地把握未来的发展趋势，不能引导和促进国土空间朝着更有利的方向发展，不能在国土空间未来发展的多种可能性中进行更理性的选择，不能在相互关联性和复杂性的国土空间中缓解未来的不确定性，只是就事论事地安排空间利用方式、开发类型和布局结构，规划甚至就会失去存在的价值。

3）约束性。正如大量研究已经指出的那样，市场存在太多的外部性污染、信息不对称的欺骗、委托代理关系的道德风险以及完全契约的不可能性，它在空间资源资产配置中的作用是有限度的，时常会产生市场失灵。国土空间在数量、质量、类型、潜力等方面都是有限的，再加之位置固定性和稀缺性，约束性是一种长期的普遍存在，而且其强度还会不断加大。可以认为，市场强调自由，规划突出约束或控制。规划一词，无论是Plan或Planning，都含有“计划” 的约束色彩。在中国台湾，至今仍有将国土规划或城市规划，称为国土计划或城市计划。国土空间规划作为一种政府行为，不可避免地涉及政府对空间自由活动的干预，而这也正是规划本身的意义所在，即通过政府的管制约束行为，弥补市场失陷，避免负外部性。尤其是涉及土地利用、建设布局和生态环境保护的空间问题，由于其广泛影响到社会公众福利，对自由市场的活动行为进行管制约束是必需和内在的。所谓规划必须“适应市场”，在严密的理论逻辑上应该是不成立的。如果说，规划完全适应市场，市场机制如何配置资源资产，规划也按照市场机制配置资源资产，那就不需要制定规划了。国土空间规划为了应对资源环境的硬约束，必须要有约束性，包括起点约束、过程约束和结果约束，刚性约束和弹性约束，用途约束和结构约束，也包括程序控制、目标控制和分层控制。否则，规划就可能沦为“墙上挂挂”。实际上，“市场” 和“规划” 是硬币的正反两面，共同推动国土空间资源资产的有效配置。当然，在市场经济的环境条件下，必须厘清规划与市场的分工，认真反思计划经济的历史教训，防止重蹈计划经济的覆辙，不能把国土空间的一切开发利用建设活动都纳入规划的范畴。

4）尺度性。国土空间的重要特质是具有尺度依赖，这在前文中已经进行了详细的阐述。毫无疑问，作为国土空间的规划也具有浓厚的尺度依赖性，这也是国土空间规划区别于国民经济和社会发展等非空间性规划的重要标识。国土空间规划常见的空间尺度有地块、社区、地区、国家和全球等，但这些不同尺度所代表的内涵及其特殊的作用是不同的。一方面，为了更详细地把握和掌控国土空间系统运行的方式和机制，需要缩小国土空间规划的尺度；另一方面，为了有整体和宏观认识和把握，需要扩大国土空间规划的尺度。例如在国家级和省级国土空间规划，规划的重点是空间战略拟定和空间结构优化，提出国土空间保护开发的政策宣言和差别化空间治理的指导原则；而在乡镇一级的国土空间规划，主要是着力于落地实施和用途管制等内容。国土空间规划需要清楚地界定所要解决问题的尺度，将不同尺度上的问题解决方案通过规划体系关联起来，如此才能既全面又深入地认识国土空间的运行机制并把握国土空间规划的内在规律。任何背离尺度性的范式，都是违背国土空间规划基本逻辑的。

5）实质性。国土空间规划在性质上是属于问题导向和需求导向的。通过规划制定，配合投资、金融和财务计划等，制定短、中、长期实施方案，有效解决国土空间保护、开发、利用、整治、修复、建设等问题。在中宏观层面，它需要根据上位规划，引导国土空间开发利用方向，协调整合实质性建设方案与非实质性发展构想；统筹城乡人文与产业发展，提升空间发展条件与竞争优势；划设限制地区和禁止地区，确保生态环境系统的永续性；确立环境敏感地区与自然灾害地区，维护生物及生命安全，建立生态与防灾体系；优化国土空间景观格局，健全城乡发展风貌和景观，推动城乡有机更新事业等。在微观层面，它需要对地块开发的位置、密度、用途、容积、建筑形式、建筑物的入住或使用形式（Occupancy）等进行规定；需要安排足够而又适宜的活动空间及有众多的服务设施可供选择，以方便日常生活起居；需要关注不同区位之间的时间和距离的关系，寻找这两种便利之间的平衡。总之，国土空间规划需要落实地方实质性的建设项目，需要对城乡居民点、各种基础设施和公共设施，包括产业集聚区、交通、水利、港口、防灾减灾、能源环境、电力通信、文化卫生等建设工程进行合理布局，实现各类工程设施与土地利用和空间资源的高效整合，是一个落地的实质性规划。