国土空间用途管制的基础理论

（一）空间管制的地理基础

国土空间用途管制的分类、分区、过程、事件、现象、效应，无一例外地发生在以地理空间为背景的基础之上。地理空间的分布、形式、结构、功能、规律，直接影响国土空间用途管制的存在基础和实践价值。地理空间的天然不均衡性，空间结构体系，地表形态有序性，地理过程与速率，自然节律性，区位等级，空间竞争，位置、距离和可接近性，空间连通性，人类活动与地理环境关联性等，无一例外地影响并制约国土空间用途管制的过程和效果。从国土空间用途管制的角度来看，除了充分认识区位和尺度两个地理空间的重要特性以外，深刻理解以下地理空间关键性变量，具有重要的理论价值和现实意义。

1）地理空间分布。地理空间的分布与尺度有密切关系，通常可以分为两个不同的层次：一是全球和国家层面上的地理空间分布。主要受自然规律分布的影响，地理空间地带性就是这种宏观意义上空间分布规律的基本表达。例如热带雨林、亚热带常绿阔叶林、温带落叶阔叶林和北方针叶林在地理空间的分布，就属于这种宏观层次的地理空间分布。二是区域和地方层次的地理空间分布。主要受社会经济规律分布的影响。例如，在长江三角洲地区，上海、杭州、南京、苏州、合肥、宁波、嘉兴、湖州等不同等级层次在地理空间上的分布，就属于这种中微观层次的地理空间分布。国土空间主体功能区、经济区、用途区等的划分，深受地理空间分布的规律制约和影响。

2）地理空间差异。地理空间在区域上的分布是很不均衡的。这需要从以下两个方面去做深刻的理解：一是地理空间总是存在差异，无法在地球表面上找到任何两个完全相同的地理空间。换句话也可以说，任何两个地理空间的资源丰度、自然资源适宜性、地形地貌、开发成本、区位优劣、人力资源、初始条件、基础水平、发展机遇等都会存在不同适度的差异。二是人类社会发展的进程，本质上也要求此种不均衡性的存在。如果地理空间完全没有差异，物质的迁移、能量的交换、信息的流动因为缺少梯度就将全面停滞。因此，国土空间用途管制的策略需要考虑区域的均衡，但必须保持某种合理的区域发展梯度，把区域的空间差异规范在某个临界阈值之内。否则，区域发展就会缺少原动力。

3）地理空间循环。地理空间存在两个基本循环：一是地质大循环。系指地表岩石矿物的风化过程及其产物的迁移、淋溶、搬运、转化和累积等过程，在地球表面周而复始地进行。它是固结在岩石中的营养元素经过风化以后释放出来，成为生物可以利用的有效元素。固结状态的岩石矿物成为地表松散堆积物，产生蓄水性能、保热性能和通气性能。其中，次生黏粒矿物的形成，能吸附与交换一定数量的阳离子，因而使土壤具有一定的保肥性能。这就为地球生命和陆地植物的生存、演化和发展，创造了适宜的生长条件。二是生物小循环。它是指岩石经风化后释放出的化学元素在生物体与土地（土壤）之间的循环。具体来讲就是：植物从土地中吸收化学元素，尤其是营养元素，形成植物体。后者供动物生长，而动植物残体回到土地中，在微生物和动物的作用下转化为植物的化学成分，构成物质与能量的循环，促进地球生态系统生产力的形成和发展。国土空间用途管制，不仅要研究全球生态系统的地质大循环，同时还要研究局部生态系统的生物小循环；要把“土壤圈”和“水圈”的生物地球化学循环作为国土空间用途管制研究的核心问题。任何国土空间用途管制分区和管制规则的制定，都不能破坏或者阻隔地理空间的地质大循环和生物小循环。

4）地理空间节律。地理空间随时间重复出现的变化规律通常称为自然地理环境的节律性，是自然界一种特殊的时间循环，也是一种递进中的循环，主要由天文因素和地球运动特性所决定。它主要有3种类型：一是周期性节律。是自然地理过程按严格的时间间隔重复的变化规律。它发生在地球自转和公转及地表光、热、水的周期性变化基础之上。例如春夏秋冬的季节节律、潮汐的周日变化等。二是旋回性节律。是以不等长的时间间隔为重复周期的自然演化规律。例如地质时期古生代、中生代和新生代的地壳演化，冰期-间冰期的气候旋回等。三是阶段性节律。是生物自身特性所形成的节律，具有阶段性的特点。例如生物生长在每一个生长期内，其生长过程符合罗吉斯蒂曲线即S形曲线，多年的记录就反映出阶段性的节律重复。国土空间用途管制需要充分考虑自然地理空间各种要素具有周期性和阶段性的特点，按照持续发展的节律性更加精准和精细地制定各种管制规则。

5）地理空间结构。它是指在一特定的空间范围或区域内，自然和社会各要素，包括资源、环境、经济和社会诸要素的有机组合关系。作为地理空间组成要素的各类地理事物，诸如河流、土壤、地貌、植被、城市、乡村、产业等，都是受某种统一的基本规律支配的。在这种基本规律支配下，地理空间形成了一个具有等级、有序和特定格局的空间结构体系。例如，著名的杜能圈空间结构，就是指每个区域都以城市为中心，农业的耕作制度围绕城市呈同心圆状分布。再例如，德国城市地理学家克里斯塔勒发现的中心地空间结构，就是指中心地的等级由中心地所提供的商品和服务的级别所决定；中心地的等级决定了中心地的数量、分布和服务范围；中心地的数量和分布与中心地的等级高低成反比，中心地的服务范围与等级高低成正比；一定等级的中心地不仅提供相应级别的商品和服务，还提供所有低于这一级别的商品和服务；中心地的等级性表现在每个高级中心地都附属几个中级中心地和更多的低级中心地，形成中心地体系。国土空间用途管制的功能分区和管制规制制定，必须要以地理空间结构体系及其分异规律为基本遵循。

6）地理空间外溢。地理空间外溢有两层含义：一是地理空间的外部性。这是普遍存在的空间现象。植树造林会对改善和保护生态环境产生积极影响，而污水的任意排放会导致居民生活的不便和环境遭受破坏，这就是所谓的外部性。上文已经指出，从经济学的角度看，外部性是指地理空间外溢的成本或利益，也就是在市场交换时，非有意造成的结果，或非有意造成的副作用。地理空间的外部性可能是有利的，也可能是有害的。如果有害也就是外部不经济或称负外部性，如污水排放；如果是有利的又称正外部性或外部经济性，如植树造林。国土空间用途管制的重要功能和存在的正当性，就是要解决地理空间的负外部性问题。二是地理空间的传布性。地理空间梯度的存在必然产生广义的力；力的作用必然导致广义的“流”；流的行为必然带来广义的传布性。地理空间上的非均衡和地域差异，从本质上也就具备了广义的地理梯度，因此也就必然导致外溢的传布性。在一个地理空间内的任何一点，如果它具有与周边的发展梯度时，那么它就可以由这个高发展地区所在地理空间内的中心位置，向外辐射影响。这种外溢影响传布与距离有关，也与强度密切相连，包括了“外溢的扩散传布效应”“区域的罗吉斯蒂增长效应”和“区域形状、大小以及距离对外溢影响的辅助效应”。在任何距源中心（高发展地区的中心）的特定影响距离上，低发展地区的发展强度内部增长率，随着发展能力梯度的消失，或者随着软硬传布手段（载荷能力、携带能力、运输能力等）的无差异逼近，该发展强度内部增长率也就逐渐趋近于0（牛文元，1997）。国土空间用途管制的分区，需要强化动态观点，重视在时间梯度上的这种外溢传布性影响。

7）地理空间竞争。在国土空间开发利用过程中，除了面临资本竞争、生产竞争、利润竞争和技术竞争等以外，另外一个很重要的就是对地理空间的竞争，包括对地理位置的竞争，如市场范围的竞争、生产地点和原料地点的竞争等。之所以会出现地理空间竞争，主要有两个方面的原因：一是在众多的地理空间系统中，开发者总是会选择用途最为合适的、经济最为合算的、时间上最为合宜的空间区域。这种选择上的“受胁迫”状态或“非自由”状态，本身就体现出了竞争的内涵。二是在众多的开发者中，均不同程度地需要同一类的空间地域，势必就会出现对于区域开发程度、对于资源利用经济性、对于区域识别优先度等一系列复杂的竞争关系。空间区位的市场竞争，就是地理空间竞争的常见现象。从动态经济分析的方法看，地理空间的人口分布变化、新技术和新产品的演进都可以改变原市场分布状况，使市场重新分布。A企业与B企业由于技术引进不同造成生产费用变化，从而引起市场区变动。一个企业要想扩大市场，或占领其他企业的市场，只有降低成本和运费，即最终降低价格。国土空间用途分区的城镇和城镇辐射范围确定，本质上是由地理空间竞争关系所决定的。从竞争位势理论来看，产业的吸引力和企业在市场中获得的位势是竞争优势的来源，地理空间区位竞争有重要的影响。东西部地区的区域竞争力差异，重要原因之一就是地区更具有区位竞争优势。国土空间用途管制的功能分区和定位，就需要以地理空间的竞争关系作为重要依据，

（二）地理空间的演化机理

“演化”一词源于生物进化论，其意思是根据适者生存的原理，不同主体会根据自己变化大的预期来选择某种均衡状态。以新经济地理学中的核心———外围模型为例，空间成本就是一个推动地理空间演化的重要因素。在空间成本过高的情况下，各市场往往处于分割状态；空间成本越小就越利于形成核心；但在空间成本为零的情况下，市场成为一个完全统一的市场。即随着空间成本的下降，产业从分散到集聚，市场从分割状态达到统一，经济体系逐步实现核心化。在城市空间生产过程中，表现为主城土地价值溢出推动制造业外迁重组、工业新区建设拉动城市空间外拓、开发区成为制造业空间生产的主要载体。地理空间演化是众多驱动要素综合作用的结果，自然环境、资源条件、城镇化、资本、财政、产业、科技进步、市场发育、人才竞争力、设施配置、交通运输、历史文化、政策制度、能源结构、地质灾害等，都会推动地理空间的演化。而且这种演化是多重均衡，即地理空间的演进结果不是单一的，而且存在多种选择的可能。从涌现理论（EmergingTheory）和协同学理论的角度看，地理空间的演化机理主要是以下3种动力系统综合影响的结果。

1.自组织力

地理空间在没有外部指令干扰的情况下，系统按照相互默契的某种规则，各尽其责而又协调地、自动地形成有序结构，就是自组织。从热力学的观点来说，地理空间的自组织是指系统通过与外界交换物质、能量和信息，而不断地降低自身的熵含量，提高其有序度的过程。自组织理论认为，系统的有序是通过涨落来实现的。自组织理论主要由3个部分组成：耗散结构理论（DissipativeStructure）、协同学（synergetics）、突变论（Catastrophe Theory）。例如地理空间的森林生态系统，其各组成要素如植物、动物以及微生物，它们内部以及之间都存在非线性作用，正是这种非线性作用使得一些有利于发展的因素增长了，而不利于发展的因素衰减、同化了，为森林生态系统不断地向更高级转变提供了前提条件；也正是这种非线性作用才涌现出各要素简单相加所不具有的森林强大的生态环境保护功能。城市发展从聚落—村镇—城镇—城市—城市群的形成过程中，通过市场机制的作用，实现要素资源由低层次向高层次城市功能的转化，也是一种自组织过程。地理空间的自组织属性愈强，其保持和产生新功能的能力也就愈强。

2.他组织力

如果地理空间是在外界的特定干预下获得新的功能结构，就是他组织。非线性他组织系统对外部驱动力作用的响应特性由系统自身的非线性特性与外界驱动力的强度共同决定。由于系统具有不可逆的演进特性，外部能量的输入会变成熵耗，系统将逐步远离热动态平衡状态，而出现亚稳定结构。也就是说，系统需要通过形成具有层次的嵌套结构来减少对外部能量和物质的依赖（李双成，2013）。中国政府力量比较强大，对地理空间的他组织具有较强的主导作用。各地城市体系规模形成、演化和发展，以政府为主导的他组织机制作用十分明显。区域行政区划调整直接决定着京津冀城市群空间范围的变化，进而影响城市规模分布演变特征和区域内部城市规模的结构等级。京津冀城市群地级以上城市的数量由原来的10个扩大为由北京、天津和河北的13个地级市所组成的城市群。1992~2016年，京津冀地区行政区划变动达40多次，平均每年有多于2次的变动，对城市的空间演化起到了关键性的驱动作用（刘玲等，2019）。

3.噪声效应

在地理空间中，从远古的有机分子发展出了植物、动物、全球生态系统、人类，是什么力量驱使自然界的地理空间朝着复杂性演进。自组织临界性理论认为，对于无序的和非线性的复杂系统，包含着众多的发生短程相互作用的组元，并自发地向着一种临界状态进化。在临界状态下小事件引起的连锁反应能对系统中的大量数目的组元发生影响，从而导致规模事件的发生。在众多小事件中，噪声尤其是1/f噪声，就是驱动地理空间演化的最重要因子，它服从幂律分布。1/f噪声是当一个系统处于临界状态的动态系统在产生所有各种尺度和所有各种持续时间的连锁反应时所出现的信号，而分形可以看成是自组织临界过程的“快照”。因此，分形结构和1/f噪声分别被看成是自组织临界状态的空间和时间“指纹”（李朝红，2008）。1/f噪声与频率成反比，越是低频，噪声功率越高。频率为0处的噪声功率接近无穷大。在噪声特别是随机噪声的作用下，原本具有空间和时间异质性的地理空间格局就有可能放大噪声的作用效应，结果就表现出某种随机不确定性，动态变化的节奏也变得不均匀。当地理空间的缓慢演化进入临界状态时，噪声的扰动，一种不可测“变数”微小的变化就能影响空间演化的进程。

地理空间演化过程中的自组织、他组织和噪声现象，反映了非线性耦合在一起的大量单元和子系统由于有序和混沌的竞争，会形成新的时空组织结构。对于非线性的地理空间而言，不仅有平衡运动和周期运动，还可以有更复杂的非周期运动，如混浊等。后者是一种确定性随机运动，其表征为对初始者的敏感依赖性。在国土空间用途管制的制度设计过程中，要深刻认识和充分把握地理空间的演化机理和演替规律。

（一）人地共生理论的历史演变

“人地关系”是一个概括用语，它并非仅指一般的人口与土地之关系，而是指人类社会和人类活动与地理环境之间的相互关系，而更多的还泛指人与自然的关系。纵观历史的发展，在不同的文明时代，人类有着不同的社会发展水平、哲学思潮与科学技术导向，这也催生了各个时代不同的人地观。在原始文明的早期阶段，人类只能依靠摄取自然界的现成果实来获取能量，对自然环境存在强烈的依赖性，人地之间是一种依附和顺从的关系，是一种天命论的人地观。在农业文明时代，人口基数小，对资源的需求量少，人类对自然环境开发强度和广度都严重受限，其生产行为依然主要受自然环境的约束，农业主要是一个靠“天”吃饭的行业，是一种决定论的人地观。在工业文明时代，人类利用自然资源的能力得到了大幅度的增强，人与自然的关系由依赖转为征服，特别是随着两次工业革命中蒸汽机及内燃机的兴起，人类对自然资源开始了掠夺性的开发。这一时期的人地关系是对立的，是一种征服论的人地观。

到目前为止，就一般意义上的认识论层面而言，人们还是将“人地关系”中的“人”与“地”作为分开的二元主客体进行对待的。它一方面反映了自然条件对人类生产生活的影响和作用，另一方面也表达了人类对自然现象的认识与把握，体现的是人类与自然环境之间二元的互动互感关系。可是，自然界的山水林田湖草是精密镶嵌和互补互动的生命系统。青山、碧水、绿林、沃田、蓝天、镜湖，是自然界的睿智存在。在这里有春分、清明、夏至、立秋、秋分、冬至，人类的一切与生态时间紧密相连。山水林田湖草、细菌、原生生物、植物、动物，通过生物小循环和地质大循环，创造了可持续发展的生命有机循环系统和生物圈的“自创生”系统，这是一个“它弃你用”“你无我补”的互补互动运营紧密系统（石军，2013）。田者出产谷物，维系人类的生命；水者滋润田地，使之永续利用；田、水、山、土、树等构成生态系统中的环境，形成一种共生关系，结成命运共同体。所谓“道生一，一生二，二生三，三生万物，万物负阴而抱阳，冲气以为和”，或者说“人法地，地法天，天法道，道法自然”，也充分表达了人类与山水林田湖同呼吸、共命运的自然法则。人们开始认识到，原本的人地关系理论，在认识上还存在某种局限性，需要从人地关系走向人地共生。

（二）人地共生的基本理论内涵

“共生”一词源自希腊语，本意是生活在一起。其作为一个现代的科学概念，根据科学史学家詹·萨普（J.Sapp）记载，最早是由德国真菌学家德·巴里（A.deBary）在1878年提出的。巴里将共生定义为“不同种属的生物共同生活”。之后，随着相关研究的逐渐深入和社会科学的不断发展，共生已不再是生物学的专属名词，而是外溢到经济学、管理学乃至政治学等领域，被用来指称两个不相同而又彼此影响的主体之间各种不同类型的耦合关系。所谓人地共生的基本理论内涵是指具有普遍意义的基本规律，它是在大量观察、实践的基础上，经过归纳、概括而得出的。在一般意义上，人地共生具有以下4个方面基本理论内涵。

1）人地共生的自然法则。东方文明的特点是自然顺从型的自然共生型文明，而西方文明是自然对抗型的自然支配型文明。人类学和历史学的研究表明，人与自然对抗，必然发生生态环境破坏，这是不变的宇宙法则。因此，人类文明必须遵循宇宙法则，建设人与自然的共生系统。国土空间用途管制也概不能例外，必须以构建人与自然和谐共处的生命共同体为基本法则，按照生命共同体的整体性、系统性及其内在规律，推进国土空间用途管制的制度创新。未来国土空间用途管制应当把地与人作为一个生命共同体进行统一的、整体的、系统的保护和治理，发现隐秘于山水林田湖草之中的宇宙法则和熵减少规律。通过共生和再生型国土空间用途管制，不断增加负熵流的输入，推动形成人与自然共生发展的新格局。

2）人地共生的复杂性原理。人地共生要远比其他动物与环境的关系复杂得多，它不仅包括人类与自然环境的共生，而且包括人与人为环境和社会环境之间的共生，同时也包括自然环境、人为环境和社会环境彼此之间的共生。而在这些共生中，要解决好以下4个平衡：第一，人的自然的平衡，满足人的基本生理需求。第二，人的社会的平衡，满足人的社会需求，维持社会系统的正常运转。第三，自然环境系统本身的平衡，在自然环境可能的承受能力之内利用环境。第四，自然环境-人为环境-人之间资源、生产与消费的平衡。上述平衡中的任何一个受到破坏，都会引起混乱而难以实现共生（方修琦，1999）。

3）人地共生的因果反馈逻辑。人地共生是一种不以人们意志为转移的客观现象，不论从宏观还是微观，人地共生对双方彼此的影响无处不在。一方面，人类活动对环境的影响随着社会文明的演化而愈加深刻，初始在自然界中创造诸如城市、道路之类的人工景观，随后填海造陆、聚沙成岛等壮举直接改变了自然地貌，人类对自然环境的开发强度与广度不断增强，甚至影响到了生态系统的物质循环与能量流动；另一方面，自然环境对人类的生产生活也具有潜移默化的影响，自然环境提供了人类生产生活必需的各种物质基础，在生活中影响着人类的行为习惯甚至是作风性格。

4）人地共生的动态性内涵。人地共生的内涵随时代发展而不断地演变，人类主体、自然环境、人为环境和社会环境等多方面的因素都会对人地共生造成影响，而由于自然环境、人为环境和社会环境又都是变化的，因此人地共生也是一种动态变化的关系。纵观人类的历史，从原始文明过渡到农业文明，接着工业革命推进了工业文明，自然环境的破坏又使人类倡导发展生态文明，人地共生的动态变化之道就在这文明演化过程中不断演替发展。

（三）山水林田湖草海共生理论

近代分子生物学和遗传学的研究表明，基因突变是物种进化的主因，但只有被自然接受且与自然共生的基因突变，才造就物种的成功演化。自生命诞生以来，全球生物经历了5次物种大消亡，每次约有75%~95%不等的物种消失。2004年，国际最权威的《科学》杂志发表了英国野生动物调查报告。该报告称，在过去40年中，英国本土的鸟类减少了54%，本土的野生植物种类减少了28%，而本土蝴蝶的种类更是惊人地减少了71%。据统计，全世界每天有75个物种灭绝，每小时有3个物种灭绝。科学家们推断，地球正面临第六次生物大灭绝。据不完全统计，如今地球上每天发生的各类灾害，所波及的人口占到了世界总人口的1/10到1/5不等。2003年非典（SARS）到2019年，16年间就有6次（2013年猪瘟不计）大的公共卫生事件，波及全球2/3以上人口。2020年新冠肺炎疫情的灾难影响，其后果甚至无法估计，但损失一定是惨重的。

“大音希声，大象无形。道隐无名。夫唯道，善始且善成。”山水林田湖草海还是无声的，但它像一个精密运行的机器，有着严格的“道”和运行规则。如果违背了这种“道”和运行规则，人类将会面临严重的惩罚。纵观许多古文明的兴衰，可以发现这些文明之所以从强盛走向衰落，是因为它们在文明发展过程中很少或根本没有遵循山水林田湖草海共生的规律，对自然界肆意开发和掠夺，从而导致自然生态系统的崩溃，最终酿成文明的衰败。美索不达米亚文明、玛雅文明、哈巴拉文明都是如此。当下的土地退化、资源短缺、水源断绝、物种灭绝、地球变暖、灾害性气候频发、环境荷尔蒙对体内胎儿的影响等，就是违背山水林田湖草海共生之“道”的结果。

山水林田湖草海是自然界的存在，它应是无限和永恒的。建设人地共生的生命共同体，实现“与天地合德”，才是国土空间用途管制的终极关怀和意义世界。通过国土空间用途管制去促进和改善有利于所有生命健康生存的生物圈的自我调节，保障生物圈有序和安全所需的各种生态参数的稳定，这应该成为国土空间用途管制的价值取向和终极目标所在。为此，国土空间用途管制必须摒弃传统人地关系在认识论上的“二元”局限，更虚心地倾听自然的教诲，更认真地吸取自然的智慧，更科学地掌握生态系统自组织和自我调节的基本原则，如相互依存、反馈循环、多样性和稳定性，以及作为所有这些结果的可持续性，将“人”融入其中，从“二元”走向“一元”，才能遵循自然规律去恢复和重建山水林田湖草海生命共同体的复杂联系和生命之光。所谓山水林田湖草海共生=（人类共同体+生物共同体）共生。这些共同体包括个人、生命个体、物种、生物群落、人类集体和整个人类。它强调以下4个核心概念。

1）生命整体性。自然生命物种进化的历史告诉人们，自从蓝藻、绿藻等早期地球生命产生以来，演化到现在大约有1000万种的生物圈，最显著的特点就是生命物种整体系统的多元共生与协同进化。山水林田湖草海系统的各种生命、各个环境要素，都有自己的“生态位”，却相互依赖共同构成生命系统不可或缺的循环结构。人类行为的任何细微改变，都可能会成为山水林田湖草海共生系统的“催化剂”。在化学上，这种催化剂虽然量微且本身的质量和化学性质在化学反应前后都没有发生改变，但却改变了90%以上的工业过程。聚焦生命的整体性和系统性，平等地对待山水林田湖草海，是共生理论必须坚持的基本准则。以鸟类生息环境的生命共同体建设为例，国土空间用途管制要有利于土地利用空间、水资源利用空间、地形地相空间、森林树种空间、鸟类食物链空间等在一个复杂组合状态之下的环境构造和有机整合。所谓有机整合，简单说就是山水林田湖草海各个要素的互相结合。这些要素的互相结合，并不相互抵触、牵制，而是各出所长，相互取长补短，获得更好的天地人共生的结果。就像化学中无机络合物和螯合物的形成一样。其中心体（中心离子）都是金属离子，配位体为阴离子或中性分子，配位体向中心体提供电子对构成配价键，彼此吸引而实现络合，形成有机络合物。

2）自然优先性。人类在国土空间用途管制过程中应该建立一种新的范式，即尊重自然和自然优先。在国土空间用途管制过程中，个人或团体的意愿和目的都必须以不伤害山水林田湖草海构成的自然生态系统为前提。换句话说.人们制定国土空间用途管制行为的目的必须是一种伦理上的约束性追求。每一种国土空间用途管制规则都有其最适宜的特定自然生境。一种国土空间利用方式可视为一个“生命感应中心”，它有其自身的适宜生境，其行为组织围绕这一生境而展开。人类必须十分珍惜、切实保护这种自然生境。

3）共生共存性。其核心内涵就是强调山水林田湖草海各类要素整体的相互依存、不可或缺，休戚相关、生死与共。在土地开发利用时，不忘水土保持，要把大江大河上游、重要水源地、自然保护区等重要区域纳入生态公益林范围，综合运用改坡、护岸、植草、退耕还林和建设水保林等工程和生物措施，大力推进小流域水土流失治理，促进形成生命共同体。如果种树的只管种树、治水的只管治水、护田的单纯护田，很容易顾此失彼，最终造成天地人共生系统的破坏。人类必须以山水林田湖草海的整体视角，在地方、区域以及全球尺度上考虑不同山水林田湖草海类型所依存的生态系统背景，并通过生态化的规划和管治，塑造出有利于人类健康、环境保护以及可持续发展的决策、态度和价值文化。

4）因地制宜性。1859年，英国进化论的奠基人达尔文（Charles Robert Darwin）的《物种的起源》正式出版。其中最重要的论断就是：自然万物进化的原因是“物竞天择，适者生存”，这是自然演进的根本法则。所谓“适者”，就是人要顺乎自然、融入自然，做一个因地制宜的“适者”。只有因地制宜的“适者”才能“生存”，才能实现天地人“共生”。老子曰：“天长地久。天地所以能长且久者，以其不自生，故能长生”，说的就是因地制宜才能“适者生存”的道理。按照《淮南子》的思想，人与自然是同根同源、和谐统一的关系，人与自然应坚持因顺自然、因地制宜、因时制宜，按事物运行的“道”行事。先秦《逸周书·度训》“以土宜之法，辨十有二土之名物”，关注的就是不同性质的土壤，对不同的生物有着不同的适应性。国土空间规划如果只是按照统一的规程或标准去编制，不能做到“因地制宜”，很可能就是一种瞎折腾。老子曰：“人法地，地法天，天法道，道法自然。”“道”是山水林田湖草海共生的本原，它蕴含在因地制宜之中。要向女性学习观察事物细致、细腻的精神，深入观形察势，从大环境观察到小环境勘测，才能更好地实现山水林田湖草海和谐发展的伦理观。

（一）开发保护协调的理论逻辑

国家推进空间治理体系的重大改革，实行统一的国土空间用途管制，其重要起因就是为了解决“因无序开发、过度开发、分散开发导致的优质耕地和生态空间占用过多、生态破坏、环境污染等问题”，协调好国土空间开发和保护的关系。从人类文明历史的发展进程看，当土地作为农业生产用途过程中受到其他产业生产、居民居住、社会消费、自然休憩等用途的竞争时，协调开发和保护便成为一个必然的重要话题。世界范围内对协调自然资源开发和保护的关注可以追溯到20世纪初的美国和欧洲大陆国家对城市快速扩张所造成对粮食生产能力降低、保护生态环境、维持景色美观、稳定农村生活的担忧（Plaut，1980；Petersonetal.，2000）。由于自然资源数量的有限性、位置的固定性以及开发报酬的递减性，造成了自然资源供给的稀缺性。随着人口的增长、经济的发展，对自然资源的需求日益增大。为满足这种日益增大的需求，大量边际自然资源被开发，自然资源被过度利用，自然资源快速减少，从而导致生态环境退化。在这一进程中农地非农化是必然的现象，其直接后果是用于生产粮食的土地减少，从而使粮食安全受到威胁。由于农地非农化是许多发展中国家资本积累的重要途径，这就意味着对农民经济利益的侵害和就业机会的损失，从而造成诸多的社会安全问题。国土空间用途管制作为空间治理的重要手段，其核心使命就是要坚持可持续发展，坚持资源节约和环境保护，坚持绿色发展和满足人民对美好生活的追求，形成人与自然和谐发展的国土空间新格局。协调好开发与保护的关系，始终是国土空间用途管制永恒的主题，就如同爱情是文学作品的永恒主题一般。如果只讲保护，管制规则是很容易制定的；或者只讲开发，也很容易制定。如何“协调”开发与保护的矛盾，理论上可以讲“在开发中保护，在保护中开发”，但在现实中的操作和边界把控是一个100多年来都没有很好解决的重大课题，也是长期以来理论界争论的焦点。人类在开发利用自然资源的过程中，给自然环境造成了越来越严重的破坏，以至于威胁到人类自身的生存和发展。但是，人类社会要取得进步，在很多情形下就不得不向大自然不断索取。如何进行开发与保护的取舍，这是国土空间用途管制必须做出的抉择，其意义和价值就在于此，“安身立命”之地也在于此。

开发是指以土地、矿产、森林、水力等自然资源为对象，采用工程、生物等措施，扩大自然资源有效利用范围或提高对自然资源利用强度的活动。前者通常称外延开发，后者通常称内涵开发或深度开发。保护是指对潜在退化的自然资源和需要特殊爱护的自然资源，采取工程、生物等措施，预防和治理自然资源退化并对自然资源特殊功能进行专项护理的活动。协调开发和保护作为国土空间用途管制的主线和难题，在实践中的运作必须遵循以下理论逻辑。

1）底线思维是逻辑基础。先在性是自然的最基本属性。人类产生于自然，依存于自然，其生存发展也受制于自然。人与自然和谐共生，是维持人类长久生存的必然选择。国土空间用途管制必须坚持底线思维，把国家安全、生态安全、环境安全、粮食安全摆在最优先的地位，客观分析可能出现的问题，制定妥善解决问题的方案。在一定程度上可以认为，国土空间用途管制的根本出发点是要超越狭隘的经济范畴，走向公共安全的最大化，按照风险预防原则寻求公共安全和长远福利的最大份额。

2）有序开发是逻辑向度。改善空间结构和布局，转变空间开发方式，提升空间发展功能和竞争力，始终都是国土空间用途管制不变的追求。打造永续发展的绿色产业，有尊严有活力的城乡居民生活和万物共荣的生态环境，这是国土空间用途管制的目标所在。这其中除了经济增长以外，还指人们生活条件和生产条件的改善，以及保持环境条件和生态平衡的状态。促进区域有序开发，不仅仅是国土空间用途管制理想性的逻辑向度，更是国土空间用途管制一种具有强烈现实性的逻辑向度。所谓有序开发，就是要通过认识客观世界，认识各种空间组成要素、相互联系、结构功能及它们的发展演变规律，按照这种认识和某种约束性来推进开发，做到有条理、有次序和规则不乱，做到宜建则建、宜保则保。

3）尊重规律是逻辑起点。无论人类如何从自由世界转变成自为世界，其对自然界物质基础赖以生存，始终无法摆脱大自然规律的桎梏。即在“自由王国”时期，仍然要遵循大自然的发展规律（陈海开，2018）。自然生态价值的优先性如果被忽视和破坏，国土空间用途管制的价值也就随之荡然无存。从宏观层面的人地共生，到微观层面的土地使用、基础设施布局和社区环境建设，都需要遵循地域分异规律和空间系统的整体性以及空间功能的完整性。国土空间用途管制作为人类生命共同体价值的承担者和实现者，其价值不仅仅是表现在对国土空间的认识和改造，更重要的是表现在如何完成国土空间的“生生之德”或“生生之道”。任何形式的国土空间结构调整和布局优化，都必须建立在尊重自然规律和遵循因地制宜的逻辑起点上逐步展开。

4）区域协同是逻辑演绎。国土空间用途管制需要对开发和保护全过程中可能出现的主要矛盾及问题进行系统调查、评价和梳理分析，以确定在特定时期内国土空间开发与保护的阶段性特征和矛盾的主要方面，着力明确国土空间开发与保护的现实基础和将面临的机遇与挑战，提出未来国土空间开发与保护全面协同的目标导向和战略框架。不能向某田野诗人所言的那样：“你看得见一片片绿油油麦田，却看不见那枝叶上超标的农药。你看得见那墙外粉饰的白灰，却看不见那墙内杂乱的庭院。你看得见村东头入村的油路，却看不见村西头田间的坑洼。”（崔理想，2016）协同国土空间开发与保护，必须坚持“全区域协同”和“全方位协同”，包括上下游和不同场地之间的协同，不同治理主体内部和层级之间的协同，不断提高协同国土空间开发与保护的前瞻性、综合性、整体性和系统性。

（二）空间可持续性的实践决策

可持续发展是支撑国土空间用途管制的核心原则，其灵魂是要确保每个人，现在和未来世代的人，拥有一种更好的生活质量（DCLG，2005）。按照可持续性的价值取向，至少要确保今日所制定的用途管制分区和管制规则，从长远来看是正当的和有益的。即使短期动机，如果要回应当下的需求或需要，在决策中不能成为压倒性因素。在进行计算和决策时，需要充分考虑环境的影响和生态的平衡。在国土空间用途管制实践中，决策其可持续性水平，至少需要从以下4个方面去进行判断。

1）国土空间适宜性。所谓国土空间适宜性，是指国土空间在一定条件下，对指定用途或特定利用方式的适用性。即某种国土空间类型持续用于特定用途的适宜程度，用于反映特定利用方式下的国土空间质量。这种适宜性包括3层含义：一是是否适宜，也就是能生产什么，适宜干什么；二是适宜到何种程度，也就是高度适宜、中等适宜还是勉强适宜；三是存在什么影响适宜性的限制因素，是因为水的限制、工程地质的限制，还是交通的限制等。国土空间适宜性可以分为现有条件下的适宜性和经过改良后的潜在适宜性两种。所有国土空间的适宜性都应该是建立在良性生态循环的基础之上的，即在国土空间的开发利用过程中，不应该造成资源破坏和环境退化。

2）国土空间资源承载力。资源承载力是国土空间可持续性的基础支持系统。如果在考虑资源世代分配的情景下，可以满足资源承载力的需要，则表明国土空间的利用具备了持续性的条件；如若不能满足，就应该依靠科技进步或其他路径来挖掘和替代资源，务求“基础支持系统”保持在区域发展需求的范围之中。一个国家或地区的资源承载力（Carrying Capacity），是指在可预见的时期内，利用本地区的能源和其他自然资源，以及智力和技术等，在保障与其社会文化准则相符合的物质生活水平的情况下，所能持续供养的人口数量。在生态学中一般将资源承载力定义为“某一生境所能支持的某一物种的最大数量”。从国土空间用途管制的角度看，可以将资源承载力的概念定义为：在不损害国土空间健康和相关生态系统功能的前提下，某一给定区域可以允许的最大自然资源消耗和废物排泄率。这一概念包括以下两条底线：一是不损害国土空间健康，即不损害国土空间在其生态系统界面内维持生产，保障环境质量，促进生物与人类健康和维护自我恢复的能力。二是不损害相关生态系统功能，诸如不会引起物种退化或消失等。

3）国土空间环境容许量。容许量，通常简称容量，是指一个物体的容积的大小，也就是物体或者空间所能容纳的单位物体的数量。物理学中的热容量、土壤学中的交换容量、计算机硬盘的容量等，都是广泛使用的概念。“环境容量”一词最早由生物学家弗胡斯特（Forest）于1838年根据马尔萨斯人口理论提出，他认为在环境中的生物种群可食食物量有一极限值，种群增加也有相应极限值，在生态学中这个极限量被称为环境容量（张广海等，2008）。这一时期环境容量的概念，相当于资源承载力或资源承载量的含义。随着环境污染问题的不断突显并成为人类最重要的公害之后，现代环境容量概念应运而生。目前大多将环境容量定义为：在人类生存和自然生态不受损害的前提下，某一环境所能容纳污染物的最大负荷量。影响环境容量的因素很多，概括起来主要有以下5个方面：①环境的自净能力；②环境的自然背景值；③环境的质量标准；④污染物的类型和结构；⑤污染物的规模、强度和速度。它具体又可以分为大气环境容量、水环境容量、土壤环境容量等，受自然环境、人口环境和社会环境综合作用的影响。人对区域的开发、人对资源的利用、人对生产的发展、人对废物的处理等，一句话，国土空间开发利用中的全部行为和要素配置，均应维持在环境的允许容量之内，否则国土空间的持续发展将不可能延续。

4）国土空间生态系统服务功能。至少保障生态系统服务功能不降低、力求生态系统服务功能有提升，是国土空间用途管制的重要职责，也是判断国土空间用途管制是否具备可持续性的重要诊断指标。生态系统服务（EcosystemServices）是指人类从生态系统获得的所有惠益，包括供给服务（如提供食物和水）、调节服务（如控制洪水和疾病）、文化服务（如精神、娱乐和文化收益）以及支持服务（如维持地球生命生存环境的养分循环）。它是生态系统产品和生态系统功能的统一。生态系统服务功能是指生态系统与生态过程所形成及所维持的人类赖以生存的自然环境条件与效用。一类是生态系统产品，如食品、原材料、能源等；另一类是对人类生存及生活质量有贡献的生态系统功能，如调节气候及大气中的气体组成、涵养水源及保持土壤、支持生命的自然环境条件等。生态系统服务的功能主要包括：生产生态系统产品、产生和维持生物多样性、调节气候、减缓旱涝灾害、维持土壤功能、传粉播种、有害生物的控制、净化环境、景观美学与精神文化功能等9个方面。

（一）现代治理的本质内涵

1.西方语境下的现代治理

所谓治理，全球治理委员会将其定义如下：各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调适并采取联合行动的持续过程（TheCommissiononGlobalGovernance，1995）。事实上，西方虽然将治理称为理论，但却“不提供一套规范的理论”，这就为争议留下了空间（Stoker，1998）。因此，关于治理理论，各国的理解并不相同，但都包含一个共同点，即认为治理理论是一种汇聚利益相关的多元主体，以持续互动和充分协商的方式来处理公共问题的范式（程栋等，2018；王刚等，2017）。与传统管理范式相比，现代治理的理论框架具有以下两个典型的基本特征：一是强调治理主体的多元化。在传统的科层制管理体制中，强调集权，通过等级形成的权威来推进行动方案，其主体是单一的政府组织，偏重运用国家的力量。而现代治理立足于“多元主义观”，国家、企业、社会组织和公民个人都是治理的主体，而且不仅仅限于社会力量的参与，而是多元主体共同治理。在多元主体中，相互关系是平等的，强调合作与授权，是一种“网络制格局”，而不是等级与控制。二是治理机制的协商化。现代治理采用多种机制和多种利益相关主体博弈互动，但核心是利益相关行为者的平等协商和持续互动，没有形式性的命令等级或科层链条贯穿其中。不同主体围绕共同目标，在一种稳定的相互依赖的环境中，通过持续对话减少个体的机会主义行为（Jessop，1998）。虽然在这种协商和持续对话的过程中，各个主体的权力结构不见得完全对称，利益关系也未必绝对平均，但各个主体之间通过共享公共权力的协商与约定，通过对特定公共事务的信息共享、决策共议、行动共商等机制，共同达成治理的目标。

事实上，西方学者倡导治理，是由于公共服务和代议制的困境，其论点主要是关于如何改进行政和公共服务提供方式，及在代议制民主中增加直接参与的要素（郁建兴等，2017）。总体上看，在西方语境下，现代公共治理理论属于新自由主义的范畴，是作为一种意识形态上的新自由主义而存在的。但是，公共治理理论并不敌视国家与公共部门，现实性较为明显。需要辨识的是，新自由主义在国内与国际的不同：在国内生活中，公共治理理论需要应对的是市场失灵与政府失败；在国际生活中，公共治理理论客观上为干涉他国内政提供了理论支撑（魏崇辉，2018）。推进西方语境下的治理，通常假设存在以下两个前提条件：一是在社会多元主体之间存在成熟的伙伴关系；二是民主和信任的氛围很浓以及相互协商的能力很强。

2.中国现代治理的基本内涵

在汉语中，“治理”一词古已有之，指的是“管理”“统治”。如《荀子·君道》中有一句：“明分职，序事业，材技官能，莫不治理，则公道达而私门塞矣，公义明而私事息矣。”又如《孔子家语·贤君》中有“吾欲使官府治理，为之奈何”。瞿秋白也曾使用过“治理国家”的说法。但是，在中国很长的历史时期内，“治理”一词使用的主要内涵是“处理、修整”，如中国大陆出版的《现代汉语词典》与中国台湾地区出版的《重编国语辞典》都有这种解释，这种含义是英文“Governance”所没有的（王绍光，2018）。早在春秋战国时期，《荀子·王制篇》就指出：“相高下，视肥浇，序五种，省农功……治田之事也。”在唐朝记载南诏的《蛮书》也有记载：“蛮治山田，殊为精好。”在历朝历代直至21世纪初，中国语境下的治理，通常使用更多的是土地治理、黄河治理、淮河治理、沙漠治理、盐碱地治理、坡地治理、湖泊治理、流域治理、环境治理等。这些治理的含义主要是指应用工程和非工程措施改良土地和环境的不良性状，提高资源利用率、生产率和环境效能，以促进集约高效发展的过程。

2013年11月，党的十八届三中全会提出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”从此，治理一词在政治、行政、社会和学术等领域，开始广泛使用并进行了卓有成效的大量研究。部分学者有意或无意把党和国家所说的“治理”拉入西方主流治理理论的话语体系，以为中国的现代治理就是西方语境下的治理，还认为从管理走向治理、从统治走向治理，是人类社会发展的普遍趋势，这可能是一种误解。事实上，2014年2月17日习近平总书记在中央党校的讲话，把这个问题说得很清晰，指出推进国家治理体系现代化，就是“为党和国家事业发展、为人民幸福安康、为社会和谐稳定、为国家长治久安提供一整套更完备、更稳定、更管用的制度体系”，其内涵与西方主流治理理论是完全不相同的。关于治理能力现代化，就是要增强“制度执行能力”。因此，在中国语境下的治理，无论是在自然科学还是在社会科学范畴，都更多的是指向“处理、修整”。虽然在社会治理层面，国家也提倡有更多的公众参与、更多的民主和协商，与西方语境下的治理有一定的相通之处。但是，在国家治理层面，中国语境下的现代治理与西方主流理论所倡导的治理是完全不相同的。再回到现实中看，当下中国总体上并不存在成熟的多元管理主体，中国共产党一元化领导的政治结构存在着长期的现实合理性，并不存在西方治理理论生长的土壤。简言之，在中国文化环境和制度体系下谈论现代治理，切忌简单搬用西方主流的治理理论。

（二）空间治理的基本逻辑

国土空间治理是一种决策行为，也是政府干预空间生产的一种手段，其目的是要解决空间中各种物质要素和非物质要素在空间布局与时间序列上的各种冲突，协调开发与保护之间的矛盾，推进空间高质量生产和高品质生活。国土空间治理不同于一般意义上的治理，它具有以下两个显著的特征：一是空间治理的尺度性。国土空间治理的最大特点是具有尺度性，不同尺度条件下的治理内容有显著差异，对空间治理的需求也有根本性不同。对于国家、省、市、县、乡镇、村、地块等不同层面的空间治理，其内涵及其特殊的作用都是很不相同的。例如国家层面的空间治理，重点是要解决国家安全和国家战略的落地问题；县级层面的空间治理，重点是要解决上位战略的空间落地和本县域的竞争力提升及可持续发展问题。也就是说，不同空间治理尺度需要有不同的制度与组织安排。二是空间治理的整体性。国土空间治理不是治理单个生产部门或单项建设的布局，而是统筹治理国民经济各部门、各项生产性和非产性建设在一定国土空间范围内的整体布局，着重解决有关区域空间发展中的整体性问题。它涉及资源、工业、农业、交通、水利、能源、城乡建设、环境保护、旅游、商业、科教文卫等各专业部门，更涉及城市与乡村、发展与保护、生产与生活、当代与后代、局部与整体、中央与地方、居民与政府等复杂的关系。尤其是，要着重治理土地利用的负外部性和市场失灵问题。

国土空间治理是政府对市场失灵的干预。在国土空间开发利用过程中，市场失灵主要表现为4个方面：一是无约束的城市蔓延，浪费土地资源，造成开发无序和低效；二是只关注短期利益，损害生态环境；三是只专注私人物品和服务的有效供给，公共物品和公共服务供给短缺；四是缺乏资源分配的公平正义，导致乡村凋敝、社会隔离和贫富分化。因此，国土空间治理的理论框架是以弥补市场缺陷为切入点的，以协调人地关系为主线，以市场、政府和社会主体的互动发展为核心，构建起一种能将资源利用、生态系统演变、集体行动、制度结构、跨时空范围和治理绩效融合在一起的“共同语言”。这是一种复合型的治理框架：①自上而下的命令和控制。市场条件下，工具理性和短期利益会不断膨胀，其结果必然是价值理性的不断丧失。国土空间治理是为弥补市场缺陷而存在的，如果只是单向度的多元主体协商和持续对话，缺乏自上而下以命令和控制为主要形式的等级结构保证，缺乏执行、监督以及仲裁方面的组织设计，多主体参与的交易成本将无法控制，治理的“实质合理（EssentialRationality）”就难以有效实现，国家意志就难以充分体现，公共利益会不断被侵蚀，空间整体也会被瓦解，长远发展就难以可持续。因此，建构自上而下的以命令和控制为主要形式的治理结构，是国土空间治理的特殊要求。②自下而上的行动和反馈。如果空间治理只有自上而下的命令和控制，而缺少自下而上的行动和反馈，就会在治理中有意识或无意识地排除或削弱其他主体的作用，切断或减少了决策信息来源的支持，使空间治理成为个人决策或少数人的决策，这是一种消极的关系形态。从信息论的角度看，现代空间治理是一个决策信息的收取、集合、处理、加工、储存、输送和控制的过程。基层或社区掌握更多和更充分的事实信息，国家的意志和价值信息必须与事实信息相连接。空间治理决策的质量和治理系统的整体效能等都直接取决于信息是否准确、足量和及时。形成、交流、传达信息这些行动的本身也是空间治理。自下而上的行动和反馈，还包括对自上而下命令和控制的落实、监督、制约和修正，它构成空间治理的目标-手段链。在这一目标-手段链中，基层政府行动的逻辑是改善公共服务的可及性、回应性和责任性，以及通过辖区竞争来提高资源配置和利用的效率。③横断面上的竞争和合作。现代空间治理在对传统空间管理进行消解的同时，需要进行存在性的重新建构。这种建构的重要路径就是要促进系统中每一实体间是一种相互约束的依赖关系，更是一种竞争和合作的生态关系，反对割裂事物间联系的机械论，重点解决同一级政府不同职能部门之间空间治理冲突的问题，同时还包括解决同一区域不同政府之间的空间治理冲突问题。现代治理理论主张主体间的有机联系，认为每一个个体基于理性产生集体行动，其中正式制度与非正式制度可以共同组成新的权威空间。借助语言游戏论（Sparachspiel），横断面上竞争和合作的“规则”如同棋牌、纸牌游戏一样，是一个形式复杂和功能多样的规则体系，各地区可以根据自身需要制定规则和调整规则，是一种类似于家庭成员之间基于血缘关系形成的“家族近似”。

从逻辑的视角看，国土空间治理必须将“工具选择”和“价值认同”有机融合，才是治理实现的根本逻辑。在空间治理这个需要自上而下命令和控制的特殊领域，如果没有政府、企业、社会组织、城乡居民等多元主体间价值认同的形成，治理的结构、程序、制度等工具选择将可能因为难以实现与政府主体的价值认同而流于形式，甚至只是增加了交易成本而没有增加产出效果。如果缺乏现代治理机制，公共机构尤其是政府部门及官员就会追求自身的组织目标或自身利益，形成内部性或内部效应，这是空间治理失效的一个基本原因。很多空间治理的结果，只是政府各部门利益的博弈均衡。因此，必须将工具选择和价值认同这两个“形式”与“实质”基质相互渗透、彼此促进，建立空间的现代治理机制，才能实现国土空间的良治和善治。

老子构建了以“道”为核心概念的本体论哲学，为国土空间治理提供了依据和思考工具。“道”是万物存在的依据，是发展的本源与规律，国土空间治理也必须依照“道”的规律，只有尊重“道”的规律，依“道”治理，才能实现人类理想空间秩序。从“道”的本体论看，空间治理的本体主要有两种：一是制度规则；二是社会准则。国土空间治理以“制度规则”和“社会准则”效法“天道”、把握“常道”、完善“人道”，从而实现空间善治。按照“道”的逻辑，应把握国土空间发展的演化规律，从现象层面抽象出“国土空间”的特点和本质。从这个角度看，国土空间治理并非完全是出于“设计”，而是“应然”存在，具有“自然”属性。源于“自然法则”的空间治理是规范人们行为的“制度规则”，是一种外在制度。这种外在制度的设计必须要遵循文明兴亡的宇宙法则：能量移动法则、能量守恒法则和熵法则的综合作用，改善对大自然的情感和价值认同，重构促进人地和谐、人与自然共生的空间治理新体系，这才是空间治理的根本之道。