省/市县级国土空间用途分区方法

一、分区的基本要求

在参照《省级国土空间规划编制指南（试行）》的基础上，研究认为其分区必须要满足以下基本要求。

二、主体功能分区的技术方法

2006年国家明确提出主体功能区战略以来，主体功能分区的技术方法取得了重要进展，目前已经建立起比较完善的国家尺度、省级尺度地域功能识别和主体功能区划分的技术方法。

范树平等（2011）和曹伟等（2011）运用三维魔方图分类法，在指标权重确定上采用了层次分析法和熵值法；林锦耀等（2014）借助空间自相关理论，在划分方法上引入了基于遗传算法改进的聚类方法自动划分主体功能区，使同类功能区在空间上呈集聚分布的格局。

随着互联网的高速发展和感知技术的逐渐成熟，城市感知数据迅速积累，互联网数据、手机信令数据和基于位置的服务数据获取成本低、内容丰富而且现势性好，尤其以兴趣点（PointsofInterest，以下简称“POI”）数据的研究和应用更为突出，成为解决城市功能单元和空间识别问题的重要感知数据。广州市基于城市感知数据、遥感影像等多源数据，采用卷积神经网络对遥感影像进行了语义提取，将提取结果与兴趣点（POI）样方密度的功能用地识别结果进行补充校验，根据政策和规划文件建立功能用地与主体功能区之间的关联，利用信息熵分析广州市功能用地混合程度，以辅助判别主体功能区，最终得到广州市主体功能区划分结果（罗伟玲等，2020）。北京市利用自然环境（NDVI、坡度等）和人类社会活动（夜间灯光、POI等）两类数据，构建了12个因子，采用Self-Organizing Map（SOM）神经网络和层次聚类法，对全市功能区进行分类，并结合经典功能区分类和GoogleEarth目视验证进行了主体功能区的划分（刘建文等，2018）。

国家从行政管理的角度，制定了《省级国土空间规划编制指南（试行）》。按照该指南的要求，主体功能区划分按以下程序进行划分：

按照图5-3的技术路线，主体功能区划分的操作性和简明性都比较强，但是主观性也很强，基本上完全以定性为主，其科学性就相对比较弱。如何将定性与定量相结合，使主体功能区划分更加有利于促进结构优化和空间治理，还有待持续的深入探索。

图5-3　主体功能区划定技术路线图

资料来源：《省级国土空间规划编制指南（试行）》。

从国土空间用途管制的角度看，市级国土空间由于地域范围较大，通常会超过1万平方千米，甚至可以超过10万平方千米，在全域很难实现狭义用途意义上的分区，只有在中心城区可以实现严格意义上的用途分区。因此，市级国土空间分区可以采用“功能分区+用途分区”的方式，以满足国土空间用途管制的需要。在市域层面，对省级主体功能区进行深化和细化，划分以国土空间规划为导向的基础分区，发挥国土空间引导功能和承上启下的控制作用；在中心城区，采用用途分区。其方法可以将定性型、指标型和空间型分区方法相结合。

县级国土空间用途分区，是国土空间用途分区体系的重点和关键。基本方法还是本书上文阐述的定性型、指标型和空间型3大种类，总体上可采用定性与定量相结合，以叠图法为基本方法，辅助以用途定标准，以标准选指标，以指标选用聚类分析等模型划分用途区。具体采用何种方法或技术，应该充分考虑以下4点基本要求：

1）要体现和服务于国土空间用途管制。国土空间用途分区所采用的技术方法要能够更好地表达国土空间的基本用途，更好地服务于国土空间用途管制。分区单元的划分、指标的选取、权重的确定等都要体现用途管制的基本要求，分区划线要充分利用现有各部门和各行业的规划成果资料，反映空间结构和布局调整的指向。分区是对包括数种地类的区域依其主导用途而确定的，由于区域标准粗、范围大，多种地类交叉复合存在，实际上很难达到用途管制的预期目标。所以，要重视科学确定各区的上图面积，虽然各区域内允许有少量零星的其他地类存在，但这些地类的存在不能影响对国土空间开发利用的实际管制，例如不能影响对耕地的有效保护等。

2）要符合当地国土空间开发利用特点。就多数县而言，县域面积为1500~3000平方千米左右，适合选择用途分区。但中国幅员辽阔，少数县地域分布广，地形条件复杂，也可以采用更细化的主体功能分区。例如位于滇中高原北部的某县，海拔最高点为2956米、最低点为862米，其中山区占96%，地形条件很复杂，运用主导因素法划分出城镇区、资源开发区、开发预留区、农业区、生态区等主体功能区，也能满足国土空间用途管制的需要（刘修通等，2015）。

3）要更重视多种分区方法的综合运用。国土空间用途分区是在综合分析区域气候、水文、地质、地貌及社会经济和人文历史的基础上，充分考虑其科学性和合理性所划定的主导用途区域。所采用的方法要能够兼顾宏观与微观结合、地域与功能结合。既要反映国土空间最适宜干什么，又能表示国家最需要这块空间做什么，还能说明这块空间应主要用作什么等。因此，国土空间用途分区要重视多种分区方法的综合运用，避免单一方法所带来的缺陷。例如德尔菲法，客观性相对较弱，对专家的理论水平和熟悉当地情况要求很高；聚类分析法对指标选举的代表性和稳定性要求很高，科学性较强，但容易跌入“模型陷阱”等。最好能够定性和定量相结合，更能揭示出空间用途分异的基本规律。

4）分区结果要有利于入库和动态变更。建立国土空间信息平台，是推进治理体系和治理能力现代化的内在要求和必然趋势。无论采用何种方法和技术，都要有利于将国土空间用途分区的结果，纳入国土空间数据库管理。不仅如此，任何分区都不是一个静态的结果，都包含着用途动态变化的过程。因此，分区方法的模式化、智能化和现代化是一种必然趋势，要重视采用数学模型和计算机技术相结合的方法，更好地揭示出规划期内国土空间用途的分异规律和转化规律，使分区方法更加快捷、简便和科学。

一般意义上的市县级国土空间用途分区可参考国家出台的《市县国土空间规划分区与用途分类指南（试行）》进行。但是，从科学性的角度看，县级国土空间用途分区要十分重视以下3个问题：①要从经济、社会、生态、文化等多重视角系统分析区域发展格局演变的核心驱动力，探究区域间综合发展水平和国土空间用途格局演变的相互关系。②要阐明人口集疏过程与用途空间分布类型、产业集疏过程与空间用途集聚机制、土地利用功能及空间用途分异的相互关系。③要重点围绕不同用途分区之间各类主要管制政策的集成性和系统性问题，关注不同用途区财政支付、产业扶持、土地利用、基础设施建设、生态保护等政策间的相互协调和有机配套。