国土空间用途管制的管制规则
规则、规则制定与犯规
规则是用于提供行动情景结构的基本规定，是社会运行需要遵循的法则。它界定了何种行动是许可的、必须的或禁止的。所谓制度，本质上就是一套行动规则。规则有3种存在形式：明规则、潜规则和元规则。明规则是有明文规定的规则。由于人的有限理性，任何明规则都存在需要不断完善的局限性；潜规则是无明文规定的规则，是长时间约定俗成的结果，局限性较少，可弥补明规则的不足之处；元规则是一种以暴力竞争解决问题的规则，暴力最强者拥有最高否决权。
社会秩序是由种种规则维持的，没有规则就不成方圆。规则如果太宽松，个人欲望无限膨胀的趋势就会使社会共同体的利益受到损害；如果规则太严格，社会个体就可能由于极其需要某种产品或资源而被迫做出违规行为。采取某种规则的决定，也有可能从一开始就减少了完全实现最优结果的可能性，因为有限理性人在制定规则过程中采用的并非一定是能取得最优结果的规则。既然如此，规则就必然面临经常变动或改革。它既可能是出于人们自觉的选择，也可能是随着时间的推移，人们就具体情景下可做、必做、禁做的行为或结果达成共识而形成的新的统一。规则会影响博弈结构，一项规则发生变化会影响其他规则的运作，这可称为规则的系统性。鉴于规则的系统性，就需要考察整个规则体系，而不能仅仅考察某一项规则。来自南加利福尼亚地下水系统的证据表明，改变规则就相当于改变博弈（奥斯特罗姆等，2011）。20世纪90年代中国实行了新的财政规则———“分灶吃饭”，由此就完全改变了中央政府与地方政府的博弈结构。
规则的主要特征为一致性、实践性、开放性和不确定性。一致性是实践性的前提，实践性导致了开放性，开放性导致了不确定性，不确定性是规则和意义的本质。维特根斯坦将游戏中的“遵守规则”和“驾驭规则”称为“悖论”：一方面需要遵守规则，同时又需要对规则做出新的诠释，用新的遵守规则形式取代另一种遵守规则形式（孙曙光，2018）。可见，规则及其组成的体系是一个复杂系统。对于复杂系统而言，人类不能对未来的不确定性指定概率，因为对此我们一无所知。然而，时不待人，不管人类能不能获得期望的知识，也必须制定出规则。否则，社会秩序就会变得混乱，还会造成需求不足或抑制，甚至会产生可怕的后果。因此，很多规则都是以一定量的“动物精神（Animal Spirits）”（完全疑惑、不牢靠、希望、害怕等）做出的。所有规则和期望可能都是不稳定的，而且会受到突然和剧烈颠覆的影响。即使对于一个确定性动力学系统，它可以是规则的（Regular），也可以是混沌的（Chaotic），这取决于系统不同组分可能路径的相对行为。
如果邻近的路径，随着时间的演化保持接近，至多是随着时间呈线性的分离，则系统行为是规则的；如果相邻的路径以指数速率分离，则系统行为是混沌的（欧阳莹之，2002）。
正如历史不能用覆盖率来约束一样，人类也不可能用包揽一切的态空间来表示能够意识到过去和将来的社会，并制定出包治社会所有违规行为的万能规则。如此看来，无论是规则至上还是后果主义，虽然各自都有缺陷，双方的争议也一直没有结束，但应该是可以互补的。
国土空间具有公共池塘资源的属性。缺乏进入与使用限制的公共池塘资源，人们在提取问题上面临的激励与选择，与囚徒困境博弈的激励与选择非常相似。每个提取者的支配策略是，无论其他提取者如何做，自己都要无限制地开采资源，或者不愿为资源保护与维护做贡献。违反预先制定的制度规则，会产生公共池塘资源的高阶困境，要解决这种困境，就要首先解决监督与制裁问题。如果不能创建规则并为执行规则配备相应的监督与制裁手段，那么单靠互惠通常不足以应对人们屈于诱惑的违规现象。如果利益受损者不能发展出对抗违规者的惩罚办法，那么通过他们自己的努力或自觉来实现更好结果的可能性是很低的。如果试图通过建立一套规则来适用于一个大的区域，而这种区域中各地的环境又彼此迥异，那必定是不可行的（奥斯特罗姆等，2011）。未来在制定国土空间用途管制规则的过程中，如何基于复杂性科学中整体和局部关系的相关理论，通过局部规则的作用涌现国土空间的整体秩序，或者说通过局部规则的综合作用，来实现全域国土空间的有序治理和高质量发展，是一个尚待突破和创新的重大课题。
国土空间用途管制规则的主要含义
国土空间用途管制制度的基本构件是图件+管制规则。图件主要表达各类国土空间管制的边界、范围和分布。管制规则主要是针对各类国土空间分区，就开发利用方向、结构布局优化调整重点、自然资源利用性质、开发利用行为规范、禁止性规定、限制性规定、激励性规定等做出供大家共同遵守的章法或条款。例如，中国台湾地区的《都市土地使用分区管制规则》，就建筑及使用性质做出了详细的规定，主要内容如下：土地使用性质与相容使用类别；人口密度；建筑物高度；建筑物建蔽率；建筑物容积率；建筑基地面积大小；庭院大小（前、后、侧院的大小）；邻栋间隔的大小；整栋开发面积的大小；综合设计放宽相关规定；地下停车场、离街停车场及装卸场的大小及数量；广告与招牌；为保持及促进社区的卫生、安全、舒适及一般福利为目的的其他规定事项。
新加坡在1986年5月22日生效的《土地使用分区管制规则》也十分详细，它首先将全国分为：行政区；农业区；停车场；集水区；墓地；商业区；社区建物区；排水区；绿带；旅馆；工业区；地方购物区；主要购物发展区；混合使用区；空旷地；其他机关用地；宗教地；休闲区；再定居区；住宅区；农村区；景观公园区；仓库；其他。然后，对每个分区制定详细的管制规则。
总体上看，海外大多采用土地用途管制规则，其共同特点是：微观、详细、简明、可操作性强。中国的国土空间用途管制，是一项全新的制度，与海外的土地用途管制制度无疑是很不相同的，其结构、内容、特点都在探索之中，如何制定不同层级和不同类型的国土空间用途管制规则，可能还需要很长一段时间的理论研究和实践才能逐步完善。
国土空间用途管制规则制定的准则
国土空间用途管制规则是决定国土空间可以做什么、限制做什么、禁止做什么的一个清单，是决定国土空间用途管制制度成功与否的关键。在社会生态系统中，任何主体制定的规则，都难免带有某种个人价值偏好和价值判断，由此就难免会出现某种程度的偏差或偏误。因此，需要制定一些规则，供大家共同遵守。
1）确保国土空间合理开发。国土空间有各种不同的功能，国土空间用途管制的目标是每一个空间均能达到适宜开发，充分发挥生产或服务的效能。其管制规则的制定，就需要按照国土空间自然条件、经济条件和社会需要，规定每一种类或区域所应有的生产和资源活动，确保国土空间合理利用，防止国土空间过度开发或低效开发。
2）避免国土空间不相容利用。在生物界，存在着显著的“相生”与“相克”现象，例如水仙和铃兰、芹菜和甘蓝、高粱和芝麻、核桃树和苹果树等，都是不能做“邻居”的。国土空间开发利用的行为也是如此，保护区是不能建工厂或大型商店的，住宅区是不能建规模较大的营业性仓库的，宾馆是不宜建在仓库区的，等等。国土空间用途管制规则的制定，必须要避免不相容使用，维持良好的生产、生活、生态环境。
3）增进国土空间生态功能。随着社会的进步，生态功能已经上升为人类主导性的精神需求。国土空间用途管制规则的制定，要遵循生命系统的整体性、人与自然的共生性、生物区域的多样性准则，有利于促进山水林田湖草生命共同体的形成，有利于构建更优质的生态廊道和生物多样性保护网络，有利于优化国土空间生态安全屏障体系，有利于维护各个生物区域自我繁殖、自我供养、自我管制和自我运行的多样性格局，不断增进国土空间的生态服务功能，以满足社会大众对美好生活追求的需要。
4）改善城乡居民生活质量。无论是国土空间规划还是国土空间用途管制，其中重要的功能都是能改善城乡居民的生活质量，使每个人的生活都更加美好。实施密度管制，保持公共设施服务水准，使居民有充足日照、通风与私密性，确保交通、景观或防火安全等事项，配置便捷的交通路线、上下水道、公园、广场、卫生、教育与保安等各种公共设施，都是制定国土空间用途管制规则需要充分考量的。通过国土用途管制规则的制定，调节各地区的人口密度，减少职住分离，稳定房地产价值，避免地价暴涨或暴跌，鼓励某些土地的开发、同时禁止某些土地的使用，避免造成自然资源的浪费，应该成为国土空间用途管制规则制定的一种境界。
5）鼓励国土空间聚集开发。中国人多资源少，国土空间粗放开发不符合中国的国情。日本也是一个人多资源少的国家，之所以可持续性较好，其中重要的因素是鼓励国土空间集聚开发，产业和人口大部分集中分布。中国未来也必须要形成国土空间集聚开发、分类保护与综合整治“三位一体”的总体格局。因此，国土空间用途管制规则的制定，要有利于优化人口分布、产业结构、城乡布局，有利于转变国土空间开发利用方式，促进城镇乡村集约紧凑发展，提高人口和产业集聚能力，提高国土空间开发效率。通过鼓励集聚开发，最大限度地发挥要素的集聚效益。对一些资源紧缺地区，要特别明确规定各宗土地大小适宜的体量，鼓励集约高效的大面积国土空间开发。
6）规则制定留有弹性余地。在一个充满风险的年代，国土空间开发利用也充满随机性、不确定性和混沌。试图通过科学方法预测未来，建立起一个理想化的国土空间格局，然后建立起坚不可摧的国土空间用途管制体系，以便应对一切挑战，是比较传统的规划范式。事实上，大部分历史其实是源于不确定的“黑天鹅”事件。一旦遇到未知的挑战，国土空间用途管制体系就会变得非常脆弱以致崩溃。2008年美国爆发了金融危机，美国房贷两大巨头———房利美和房地美股价暴跌，持有“两房”债券的金融机构大面积亏损。其中受影响最重的，大部分是用途管制最严厉的地区。因此，国际上自20世纪80年代之后，国土空间用途管制范式都逐渐由刚性的分区管制走向弹性管制。例如计划单元整体开发、浮动分区管制、特别使用分区管制、条件式分区管制、发展权移转、冲击分区管制、绩效分区管制、混合使用发展、开发许可制等。
国土空间用途管制规则的列举范式
（一）正面列举
正面列举是指在各用途分区内列举出容许设置的国土空间开发使用类别，亦即该用途区开发使用类型或项目符合分区用途的原则和规定，凡不符合规定的类型一律不准使用。比如，一类居住用地区，允许使用一类、二类和三类居住用地；一般耕地保护区，允许使用种植粮食作物、经济作物和设施农业。这种管制方式的优点是较为严格，凡不兼容的使用均不得在其中设置。但缺点是较为刻板、缺乏弹性，不能很好地适应国土空间开发利用日趋复杂的需要；容许设置使用类别较多的分区要一一列举出使用的项目，不仅繁杂且很容易挂一漏万。比如，市政公用设施用地区，就需要包括小型市政公用设施及管理机构、污水处理厂、防卫设施、供应设施、邮电设施、交通设施、社会停车场、加油站、垃圾站、公园等，不仅烦琐，而且很难保证不遗漏。
（二）负面列举
负面列举是指与用途分区显然有外部不经济的开发利用项目，亦即该开发利用项目不被允许在某用途分区内设置，其余则允许设置。中国台湾地区现行土地使用分区管制方式以负面列举为主、正面列举为辅。原则上，土地使用类别繁多的住宅区、商业区及工业区，以负面列举为主，而以限制土地使用以维护该使用分区设置目的的风景区、保护区及保存区，则采用正面列举的方式。例如，一类居住用地区，不允许设置行政办公、文化娱乐、体育、医疗卫生、教育科研、工业、仓库、环卫设施、交通枢纽等；一般农业用地区，不允许设置商业、宾馆、行政、工业、仓储等用途。负面列举的优点是简单且较具弹性，缺点是容易造成管制过于宽松，导致国土空间开发利用功能过于杂乱，影响区域的功能分异。
（三）条件式许可
条件式许可是指国土空间开发利用项目在某一用途区设置时，可能产生某种不利影响，但如果各方面条件配合得当，其不利影响可大幅降低时，可将之列为条件式允许使用，但必须经过政府核准同意后才可以实施。比如，在文化娱乐设施用地区，如果符合规划的条件，可以设置一类居住用地、行政办公用地、商业金融用地、体育设施用地、医疗卫生用地、教育科研用地。以中国台湾地区为例，大致可归纳岀以下几点条件式允许使用的许可条件（林英彦，2002）。
1.基地条件及安全规范
住宅区不得设置汽车或机车修理业，但汽车保养所或机车修理业其设置地点面临12米以上道路，并提出不妨碍交通、不产生公害的申请核准者，不在此限。
2.使用强度限制
农舍高度不得超过4层，建筑面积不得超过申请人所有耕地及已有建设用地合计总面积的1/10，建设总楼地板面积不得超过660平方米，允许在农业区使用。
3.必须在完成城市规划之后才能使用
4.开发利用项目需要符合的区位条件要求
（1）平面区位要求
1）面临道路条件。此为最常见的条件限制。台湾地区住宅区及商业区都有规定，某些使用需面临一定道路宽度以上方得设置，或是距离城市规划境界线一定标准以上，才能获得使用许可。
2）与附近地区相容。为避免某些土地及建筑物之间造成不兼容使用，需要在管制规则中附加条件规定，即应与邻近地区保持一定距离，不妨碍别人的使用目的。
（2）垂直区位要求
规定某些使用类别只能在建筑物的特定楼层设置，其目的主要是防止过度商住混合使用，妨碍原使用分区用途管制的目的，但又能使某些日常生活所需商业行为得以合法设置于住宅区内，以满足居住便利的需求。
本文选自由地质出版社刚刚出版的《国土空间用途管制》，由吴次芳、谭永忠、郑红玉著；
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