执法记忆 | 《土地监察》第一章：土地监察概述（上）

第一章  土地监察概述（上）

原著：孙耀琴  改写：邹福静

第一节  土地监察的概念、特征

一、土地监察的概念、范围

“土地监察”是“土地监督检察”的简称。

从法律用语来讲，“监督”就是察看并督促；“检察”就是制约与纠察。

“检察”的范围要比“监察”宽，其对象包括一切机关和全体公民，而且主要是对违反法律的活动进行监督。“土地监督检察”的对象包括一切与土地管理、土地使用有关的单位和个人，其中包括有土地审批权的地方各级人民政府。因此，用“土地监督检察”比较合适，这样既区别于检察机关的“检察”，又区别于行政监察机关的“监察”。如果要简称，必须称之为“土地监察”。这种前面冠有“土地”的“土地监察”已成为专有名词，有着特定的涵义和范围。

“土地监察”这一概念的内涵是：对土地管理法律法规的实施进行监督检查。具体地说，是指土地管理部门按照一定的程序和方式，依法对本行政区域内的一切机关、团体、单位和个人遵守土地管理法律法规的情况进行监督检查和对违法者实施行政制裁的行政执法活动。这一概念主要有以下五层涵义：

1.土地监察的主体是代表国家行使土地管理职能各级士地管理部门土地管理部门是国家行政管理的职能部门之一，是代表人民政府主管本行政区域内的土地统一管理工作的行政执法机关。它以自己的名义实施土地管理活动，并对其行为效果承担贵任。按照《土地管理法》的规定，土地管理机关，在乡镇一级是乡级人民政府、在县级以上是各级人民政府的土地管理部门。因此，土地监察的主体即是乡级人民政府和县级以上人民政府土地管理部门。而在实际工作中，县级以上土地管理部门是由土地管理局内设的土地监察机构来实施土地管理执法行为，在乡镇则由乡镇土地管理人员来具体完成这项工作。

2.土地监察的对象是土地管理的相对人，即是一切与土地发生法律关系的机关、团体、单位和个人，在一定条件下，还包括有建设用地审批权的地方各级人民政府及代表本级政府行使土地管理权的土地管理部门自身。这是土地监察的特征之一。在土地法律关系中，土地所有者依法享有对土地的占有、使用、收益和处分的权利；土地使用者依法享有对土地利用包括占有、使用、收益、处分的权利；土地管理者依据法律和法定职权，对土地占有、利用的现象和行为进行组织管理活动。在土地利用和士地管理的活动中，土地所有者、土地使用者和土地管理者都有可能发生违反土地管理法律法规的行为，如单位和个人未经批准非法占用土地，地方政府超越法定权限审批土地，等等。因此，土地监察活动即是对土地管理者、土地所有者和土地使用者的活动和行为进行督促和检查。也就是说，土地监察的对象即是与士地发生法律关系的土地管理者、土地所有者和土地使用者。

3.土地监察的内容是对土地管理法律、法规执行情况进行监督检查，并对违法者实施行政制裁。这里，一方面是对土地管理者即各级人民政府及其土地管理部门是否依法履行职责进行益督检查，对那些因施用违法行政行为所造成的损害给予补救或补偿，从而调整和改善土地管理行政行为；另一方面，是对土地所有者和土地使用者是否依法利用土地进行监督检查，预防、制止一切违法占地和侵害土地合法权益的行为发生和查处土地违法行为。

4.土地监察的目的是以实现国家土地管理职能，维护士地的社会主义公有制和土地管理的正常秩序，保证土地管理法律法规的全面实施为宗旨。实行土地的社会主义公有制和全国土地、城乡地政统一管理，有计划合理调配国民经济各部门对土地的需求，协调他们之间的关系，是我国社会主义管理制度的基本特征。在土地管理、土地利用的过程中，土地监察机构依法行政，对其过程进行监督检查，预防、制止、查处土地违法行为，从而维护土地的社会主义公有制和土地管埋的正常秩序，保证十地管理法律、法规的全面实施，以最终实现土地管理的总目标。

5.土地监察是作为土地监察主体的国家土地行政管理机关的一种行政职能，是土地行政管理机关进行行政管理的法律手段之一，是土地行政管理过程的重要内容和必经阶段。

为了进一步理解士地监察概念的内涵，我们可以从土地监察与行政法制监督、行政监督的联系和区别中去分析把握。

（一）土地监察与行政法制监督

行政法制监督是指党、国家和人民依法按照一定的程序和方式，对国家行政机关及其工作人员在行政管理活动中是否依法履行职责、职权所进行的监察、督促和纠举。行政法制监督包括党的监督、国家权力机关的监督、国家司法机关的监督，也包括社会监督和群众监督。

土地监察与行政法制监督有着交叉联系。一方面，作为土地监察主体的土地管理部门及其工作人员，在行政执法活动中，是否依照法定的权限和程序认真执法，是否严格依法履行职责、职权，都要受到行政法制监督主体的监督检查。另一方面，土地管理部门及其工作人员，可以对行政法制监督的主体执行土地管理法律、法规的情况进行监督检查。但是，土地监察与行政法制监督有很大区别，其表现是：

1.主体不同。土地监察的主体，是属于国家行政机关的各级土地管理部门，具体执行的是土地监察机构；行政法制监督的主体是全面的，有的组织、国家权力机关、国家行政机关、国家司法机关以及社会团体和人民群众。

2.对象不同。土地监察的对象是一切凡是与土地发生法律关系的机关、团优、单位和个人，具有广泛性；行政法制监督的对象则是国家行政机关及其工作人员。

3.内容不同。土地监察的内容是对土地管理法律、法规执行情况进行监督检查，并对违法者实施行政制裁；行政法制监督则是对行政机关及其工作人员所为的行政行为的合法性、合理性和有效性进行监督检查。如执法行为是否符合法定程序，所调查确认的事实是否确凿等。

4.目的不同。土地监察的目的是为了实现国家土地管理的职能，维护土地公有制，合理调配社会对土地的需求，保证土地管理法律、法规的实施；行政法制监督的目的是为了保障社会主义民主和法制，保障行政机关依法行使职权，防止国家机关及其工作人员滥用职权，直接保护相对人的合法权益。

5.法律依据不同。土地监察主要依据国家土地管理法律、法规和政策；行政法制监督则依据宪法、组织法、各类行政法规以及政策等。

（二）土地监察与行政监督

行政监督是指国家行政机关内部的监督。这种监督是根据国家行政机关实施管理的性质和特点决定的，根据监督职能的性质，可分为一般监督和专门监督两类。

一般监督包括：有隶属关系的上级行政机关对下级行政机关的监督；下级行政机关对上级行政机关的监督；互相不隶属的行政机关之间的监督，以及同一行政机关各机构间的监督。

专门监督是指由专门的行政机关行使专门的监督职能，对某一领域实施监督。我国的专门监督机关有审计机关和行政监察机关。

土地监察具有行政监督中一般监督的功能，体现在（1）上级土地管理部门可以对下级土地管理部门执行土地管理法律、法规的情况进行监督检查。（2）上级土地管理部门通过行政复议程序的监督，可以撤销或变更下级土地管理部门作出的违法或不当的行政处罚决定。（3）下级土地管理部门可以对上级土地管理部门执行土地管理法律、法规的情况提出批评、督促和建议。(4）在同级土地管理部门内部，各机构之间可以相互监督。如土地监察机构可以对有关机构的工作人员违反《土地管理法》、越权审批土地的行为，提出处理意见，或向上级土地管理部门反映。

但是，土地监察又不等同于行政监督，它与行政监督的主要区别是：

1.监督主体含量不同。土地监察与行政监督的主体都是行政机关，但主体的含量不同，行政监督的主体包括土地管理部门在内的一切行政机关，而土地监察的主体仅仅是土地管理部门。

2.监督对象范围不同。行政监督的对象是行政机关及其工作人员（有些监督机关如审计监督，既有对内的监督职能，又有对外的监督职能）。而土地监察的对象除行政机关及其工作人员外，还包括社会团体、单位和国家工作人员在内的所有个人。

3.监督的侧重点不同。行政监督的内容主要是监督行政机关及其工作人员是否依法行使职权以及执行政令的情况，目的主要是提高行政效率，保证执行的畅通无阻。而土地监督的内容主要是监督检查土地管理法律、法规执行情况及对违法者实施行政制裁，其目的是实现国家土地管理职能，保证土地管理法律、法规的全面实施。

由此可见，土地监察是一个特定的行政法律概念，是行政法制监督、行政监督概念所不能代替的。

土地监察的范围包括：(1）上级国家行政机关对下级国家行政机关（含地方各级人民政府）及其工作人员行使土地管理权进行行政监察（土地管理工作以外的政纪问题不管）；(2）对一切用地单位和个人在土地使用、权属变更、土地开发利用等方面的法律监督。

二、土地监察的特征

土地监察与行政法制监督、行政监督既有联系，又有区别。同时，还具有以下五个特征：

（一）对象的广泛性

土地是人类赖以生存的物质基础。马克思认为：“土地是一切生产和一切存在的源泉”，人类的生产活动和人类所需的衣、食、住、行都无不与土地有关。我国地域辽阔，人口众多。土地涉及到各行各业，关系到千家万户。可以说，凡是与土地发生行政法律关系的机关、团体、单位和个人，都要受到国家土地行政管理职能部门的监督检查。值得一提的是，随着我国社会主义现代化建设的发展，建设用地日益增多，而这些建设用地，除国家单位、集体单位和个人外，往往涉及到各级政府的行政行为，如政府在建设用地上的越权审批行为。因此，各级政府在用地问题上，作为“特殊法人”，同样是土地监察的对象。由此可见，土地监察的对象是极其广泛的。

（二）主体的双重性

土地管理部门作为土地监察的主体具有双重性，它既是监察的主体，又是被监察的对象。首先，土地管理部门是行政法制监督的对象它的一切行政行为（如行使土地管理的审批权和行政处罚权）都要受到行政法制监督主体的监督检查。而在行政监督中，土地管理部门则作为监察主体，对土地管理相对人执行土地管理法律、法规的情况进行监督检查。其次，土地管理部门对有违法行为的土地管理相对人作出行政处罚决定，而相对人不服处罚决定，向上级土地管理部门申请行政复议或向人民法院起诉，这时，作出行政处罚决定的土地管理部门的上级机关成了监督的主体，而作出处罚决定的土地管理部门由监察主体变成了被监察的对象，与此同时又与不服从行政处罚的相对人，构成了双向监督关系。再次，在行政管辖上，上级土地管理部门与下级土地管理部门之间的相互监督关系，也构成了土地管理部门作为监察主体的双重性。

（三）执法的艰难性

土地监察是依据国家土地管理的法律、法规，对被管理者执行土地管理法律、法规的情况进行监督检查，并对违法者实施行政制裁。这种监督检查权和行政处罚权，是国家和法律赋予土地管理部门的特有的土地行政执法权的具体体现，正如国家和法律赋予其他行政执法部门（如工商、物价部门）的监督检查权和行政处罚权一样。但是，土地管理部门在土地监察中，行使监督检查权和行政处罚权，其执法难度往往大于其他行政执法部门，其具体表现为：

1.发现难。由于土地监察人员编制少，又缺乏现代化交通工具和监察手段，而土地案件案发范围大，农民违法占地建房季节性强，时间集中，建房速度快，再加上部分地区有关部门对一些越权批地案件采取隐瞒的手法，致使许多案件发生以后不能及时发现。

2.制止难。《刑法》《土地管理法》对破坏土地资源的行为没有规定可追究刑事责任的法律条款，违法者应承担的法律责任，远远轻于《刑法》《森林法》《渔业法》对破坏森林资源和渔业资源的行为所规定的应承担的法律责任，这在一定程度上削弱了对土地违法者的威慑力和制裁。而修改后的《土地官理法》虽然规定土地管理部门在作出处罚决定后对继续违法施工的有权制止，但又没有明确可以采取何种手段制止。土地管理部门在缺乏必要的权力和手段的情况下，只好一次又一次地下停工通知，有的多达十几次，但违法者大多置若罔闻，我行我素，在起诉期的十五天内，将房屋突击建成，使得发现违法批地、违法占地行为后制止难。

3.处理难。处理一般分成三个阶段，即调查、作出处罚决定、执行。《土地管理法》规定对违法者实施行政处罚的条款是“拆除”“没收”“并处罚款”，这种行政处罚无疑是最严厉的。这对农村中相当一部分受传统思想影响极深的农民来说，则更难以接受。他们往往采取各种方式拒绝接受并阻止调查，拒不执行拆除或没收房屋的处罚决定，个别的甚至以死相抗，造成全国数以万计的土地管理人员在依法执行公务时遭到谩骂、围攻和报复，有的甚至被殴打致死。再加上说情风及个别干部行政干预，使得形成土地违法事实后处理难。

（四）査处的及时性

这是土地监察工作的特点和要求。首先，由于土地资源具有有限性和不可代替性的特点，对土地资源的破坏和对土地的乱占濫用，往往会造成难以弥补的损失。其次，由于《土地管理法》的宣传教育还不深入普及，在农村有相当一部分的群众视土地承包经营权为所有权，视“自留地”为“祖业地”，往往随意占用集体土地（承包田、自留地）建住宅。第三，因经济建设的发展和农民生活水平的提高而形成的农村“建房热”，导致了许多农村个人违法占地建房。第四，土地违法行为一经造成事实，势必增加执法的难度。因此，要求土地监察必须对违法行为及时查处，把土地违法行为消灭在萌芽状态之中。这样，既能使土地资源免受更大的破坏和浪费，又可以减少执法的阻力，减轻违法者的经济损失，从而保证土地管理法律、法规得到顺利贯彻实施。

（五）工作的社会性

任何行政执法活动都具有社会性。但是，在土地行政执法活动中，土地监察工作的社会性显得更为突出。首先，从法律规定看，(1）土地监察没有直接执行权，土地管理部门依法对违法者作出行政处罚决定，最终还需要申请人民法院强制执行；(2）土地监察对违法者有行政处分建议权，但行政处分建议能否得到采纳，则取决于当事人所在单位或者上级机关或行政监察机关；(3）对拒绝、阻碍土地监察人员依法执行公务的违法行为，土地管理部门则要申请公安部门通过治安处罚手段，排除干扰，保证依法执行公务。因此，土地监察只有广泛取得法院、公安、行政监察机关以及有关单位的支持和配合，才能保证其土地监督检察权的顺利实现。其次，从土地监察实际情况看，土地监察地域广，对象多，工作量大，情况复杂，单靠土地管理部门的监察人员进行监督检查，显然是不够的。为了及时掌握土地监察的信息，及时制止土地违法行为，降低发案率，就必须形成一支自下而上的群众监察网络，发挥社会新闻、舆论监督的作用。同时，土地监察是一项综合性很强的工作，只有充分依靠各级党委、人大和政府的支持、领导，依靠司法、城建、行政监察、银行等有关部门的支持，才能顺利地开展监督检查工作。因此，土地监察工作具有很强的社会性。

（第二节 土地监察的性质、任务、方针和原则，下期登载。）

1.执法记忆 | 30年前的土地监察岗位培训教材——《土地监察》