土地政策之变：或放或收，时严时宽
Editor's Note
如何看待土地政策之变？
The following article is from 自然微论坛 Author 自然风
总第797篇2022第76篇
【导读】
#土地政策多变：时放时收 时严时宽#
土地政策多、散、变、新、隐，有一些还很难把握，很多地方存在不知道、不会用、不敢用、不想用的“四不”状态。加上一些政策不够接地气、从常识和逻辑上难以把握。有些地方，人为增加了不少违法用地，或者保障不力，该上的项目上不了。
如何看待和把握土地政策之变？如何正确理解和集成应用解决难题，一起看看河北省自然资源厅自然风的梳理。本文来自公众号：自然微论坛。
个别有改动。
土言土语
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土地政策有五个特点：一是多。比如《产业用地政策实施工作指引（2019年版）》（点开阅读）就涉及90多个文件，其他的涉地文件就更多了。二是散。涉及土地政策的相关规定，经常出现在不同的文件中，如同天女散花。三是变。这也是土地政策最大的特点，就是经常调整变化，让人眼花缭乱。四是新。就是经常整一些新名词、新提法、新政策，比如“三区三线”、“进出平衡”、“增存挂钩”、“增违挂钩”等。（推荐阅读：什么是“三管制” “两平衡” “四挂钩”）五是隐。有的土地政策是不公开的，属于内部文件，在网上是找不到的，比如有的试点政策。
土地政策如这幅摄影作品，看着清晰，又云山雾罩，有主体，色彩又显杂乱。
万变不离其宗。土地政策虽然复杂多变，或放或收，时严时宽，但无论怎么调整变化，主要就是以改革创新为主线，围绕统筹保护耕地与保障发展这两大任务，通过政策调控，保障和服务经济社会发展。因此，必须及时关注学习相关土地政策，特别是要正确理解和集成应用土地政策（点开阅读）。
01
审批权的放与收
02
用地的严与宽
“严”，体现的是保护耕地；“宽”，体现的是保障发展，这两方面都很重要。
严格保护耕地，节约集约用地，实行用途管制等，是重要的土地管理制度。在具体政策规定上，就是禁止与允许，也就是什么地可以用，什么地不能占，什么事可以干，什么事不能办，这在土地管理中非常重要，不让占的占了，不让干的干了，就是违法违规。从2020年以来，着眼于国家粮食安全，用地政策总体是偏严偏紧。
禁止性规定，在土地管理法律法规和相关政策中很多，也很杂，很难疏理一个最新的、完整的。以新修正的《土地管理法》为例，就有”七个禁止“和”十七个不得“。
第三十五条 禁止通过擅自调整县级土地利用总体规划、乡（镇）土地利用总体规划等方式规避永久基本农田农用地转用或者土地征收的审批。
第三十七条 禁止占用耕地建窑、建坟或者擅自在耕地上建房、挖砂、采石、采矿、取土等。禁止占用永久基本农田发展林果业和挖塘养鱼。
第三十八条 禁止任何单位和个人闲置、荒芜耕地。
第四十条 禁止毁坏森林、草原开垦耕地，禁止围湖造田和侵占江河滩地。
第四十九条 禁止侵占、挪用被征收土地单位的征地补偿费用和其他有关费用。
十七个不得
第二条 任何单位和个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。
第十二条 依法登记的土地的所有权和使用权受法律保护，任何单位和个人不得侵犯。
第十四条 在土地所有权和使用权争议解决前，任何一方不得改变土地利用现状。
第十六条 地方各级人民政府编制的土地利用总体规划中的建设用地总量不得超过上一级土地利用总体规划确定的控制指标，耕地保有量不得低于上一级土地利用总体规划确定的控制指标。
第二十一条 城市总体规划、村庄和集镇规划，应当与土地利用总体规划相衔接，城市总体规划、村庄和集镇规划中建设用地规模不得超过土地利用总体规划确定的城市和村庄、集镇建设用地规模。
第二十五条 经批准的土地利用总体规划的修改，须经原批准机关批准；未经批准，不得改变土地利用总体规划确定的土地用途。
第二十八条 县级以上人民政府统计机构和自然资源主管部门依法进行土地统计调查，定期发布土地统计资料。土地所有者或者使用者应当提供有关资料，不得拒报、迟报，不得提供不真实、不完整的资料。
第三十五条 永久基本农田经依法划定后，任何单位和个人不得擅自占用或者改变其用途。
第三十七条 非农业建设必须节约使用土地，可以利用荒地的，不得占用耕地；可以利用劣地的，不得占用好地。
第五十七条 临时使用土地的使用者应当按照临时使用土地合同约定的用途使用土地，并不得修建永久性建筑物。
第六十二条农村村民一户只能拥有一处宅基地，其宅基地的面积不得超过省、自治区、直辖市规定的标准。农村村民建住宅，应当符合乡（镇）土地利用总体规划、村庄规划，不得占用永久基本农田，并尽量使用原有的宅基地和村内空闲地。
第六十五条 在土地利用总体规划制定前已建的不符合土地利用总体规划确定的用途的建筑物、构筑物，不得重建、扩建。
第七十条 有关单位和个人对县级以上人民政府自然资源主管部门就土地违法行为进行的监督检查应当支持与配合，并提供工作方便，不得拒绝与阻碍土地管理监督检查人员依法执行职务。
五个不得：一是不得在一般耕地上挖湖造景、种植草皮；二是不得在国家批准的生态退耕规划和计划外擅自扩大退耕还林还草还湿还湖规模；三是不得违规超标准在铁路、公路等用地红线外，以及河渠两侧、水库周边占用一般耕地种树建设绿化带；四是未经批准不得占用一般耕地实施国土绿化；五是未经批准工商企业等社会资本不得将通过流转获得土地经营权的一般耕地转为林地、园地等其他农用地。
03
一般规定与特殊政策
二是仅在年度内特定旅游季节使用土地的乡村旅游停车设施，在相关设施不使用永久基本农田、不破坏生态与景观环境、不影响地质安全、不影响农业种植、不硬化地面、不建设永久设施的前提下，可不征收（收回）、不转用，按现用途管理。（提醒：山西等地已叫停使用耕地）
三是对自驾车旅居车营地的特定功能区，使用未利用地的，在不改变土地用途、不固化地面的前提下，可按原地类管理。
四是在不改变用地主体、规划条件的前提下，市场主体利用旧厂房、仓库提供符合全域旅游发展需要的旅游休闲服务的，可执行在五年内继续按原用途和土地权利类型使用土地的过渡期政策。
五是矿山修复后的土地上发展旅游产业，建设观光台、栈道等非永久性附属设施，在不占用永久基本农田以及不破坏生态环境、自然景观和不影响地质安全的前提下，其用地可不征收（收回）、不转用，按现用途管理。
六是对利用现在山川水面建设冰雪场地设施，对不占压土地、不改变地表形态的，可按原地类管理。
七是光伏、风力发电项目使用戈壁、荒漠、荒草地等未利用土地的，对不占压土地、不改变地表形态的用地部分，可按原地类认定。
八是光伏复合项目光伏方阵设施布设在农用地上的，在对土地不形成实际压占、不改变地表形态、不影响农业生产的前提下，可按原地类认定，不改变土地用途。（提醒：山东、河北等地已叫停）
在土地政策上，有的地方自己开一些口子。
比如：近日浙江出台的15条稳经济政策措施提出：对计划年内开工的省级及以上交通、能源、水利等重点基础设施项目，确需占用稳定耕地的，6月底前从省预留的20万亩稳定耕地中另行带帽核减永久基本农田划定任务。允许省重大产业项目中的示范类制造业项目预支新增建设用地计划指标。对急需建设的乡村振兴类建设项目，允许在耕地面积有增加、质量有提升、生态有改善、空间布局有优化的前提下，调整永久基本农田布局等。
比如，近日陕西出台的16条稳经济政策措施提出：减轻房地产企业资金压力，用地竞买保证金比例按出让最低价的20%缴纳，允许分期缴纳出让价款，首次缴纳比例按照全部出让价款的50%缴纳，剩余价款可在一年内缴清。涉及采矿权办理的，在项目已核准、开发利用方案已审查的条件下，对其他审批要件可采取承诺制，办理1年期采矿许可证等。
但这些特殊政策，有的只是针对特定时期的特殊政策。浙江和陕西都规定：本通知自印发之日起施，有效期至2022年12月31日。也就是说，有的特殊政策有效期只有半年时间，过了个村，就没这个店。
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