执法记忆 | 《土地监察》第五章：土地市场及其监督管理（上）

第一节 建立土地市场是经济体制改革发展的必然趋势

我国社会主义经济体制随着改革的不断深人，已经逐步摆脱了计划经济体制对改革开放的束缚。十几年来，在经历了计划经济和计划经济为主、商品经济为辅的经济模式，以及有计划商品经济的计划经济与市场调节相结合的经济体制和运行机制，到目前，我国经济体制改革已确定了如下目标模式：即建立市场经济体制，以利于进一步解放和发展生产力。

建立土地市场是经济体制改革发展的必然趋势。1988年4月12日，第七次全国人民代表大会通过了宪法修正案，将原来的第十条第四款修改为“任何组织或个人不得侵占买卖或者以其他形式非法转让土地，土地的使用权可以依照法律的规定转让。”1988年12月第七次人大常委会第五次会议又对《土地管理法》有关条款作了相应的修改，规定：“国家土地和集体所有的土地的使用权可以依法转让”“国家依法实行国有土地有偿使用制度。

1990年国务院先后颁布了《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》《外商投资开发经营成片土地暂行管理处法》。1990年国务院又颁布了《中华人民共和国土地管理法实施条例》。这些法律、法规的修改和制定，从法律上为深化土地使用制度改革提供了依据。建立和发展土地市场已成为经济体制改革发展的必然趋势。其主要理由是：

一、经济管理体制改革的需要

我国过去的国民经济管理体制是高度集中的、以行政手段管理为主的体制。土地管理权也高度集中在代表国家的各级政府于中。在这种管理体制下，土地的使用权不仅是无偿、无限期的，也是不能随意流动的。土地的需求和分配都是通过国家的行政手段，通过划拔方式实现的。因此，也就不可能有效地利用有限的土地资源，最大限度地满足经济建设对土地的需求，使之为我们提供更大的社会效益、环境效益和经济效益。由于土地的利用和土地收益的分配也是按照国家指令性计划进行，土地用途的转换都要经过行政审批，土地使用权的转让被限制在极其狭隘的范围内，土地使用不能随着经济发展需要的变化而作出相应的变化。因此就不可避免地导致土地资源的严重很费。

要消除上述弊病，就必须加快经济管理体制改革的步伐，改变土地管理体制的现状，建立和发展社会主义的土地市场。借助市场机制，通过市场调节和价值规律，实现土地资源的合理配置，促进社会主义经济的稳步增长，使之与整个国民经济体制改革的总趋势相适应。

二、建立市场经济体制的需要

党的十四大所确立的经济体制改革目标是建立社会主义市场经济体制。因此，土地作为一种特殊的生产资料，不可避免地要进入市场。建立和发展土地市场是实现生产要素合理流动和土地资源合理配置的需要。从这个意义上讲，也就是建立市场经济体制的需要。

利用市场的供需关系，把价值规律运用到土地利用的调节和管理上，就会从两个方面发挥作用。一方面是它的核算作用。在过去的体制下，土地虽然是最基本的生产资料，但是，它并不计入企业的固定资产，因此企业用地的多少和使用土地的好坏与生产成本没有直接关系。占了好地的企业，由此形成的级差收益，全部留归企业所有。在这种情况下，企业必然竭力多占地占好地。用经济方法管理土地，就是要对土地进行估价，把土地的价值计入企业的固定资产中，国家根据地价的高低收取土地使用税费，对土地实行有偿使用。这样，企业收益的好坏就完全依靠自身的经营。通过这种方法把企业本身的经济效益与占有和使用土地紧密地结合起来，从而达到节约和合理利用土地的目的。

另一方面，就是使土地资源与社会各部门之间的分配和对土地的需求量相适应。在过去的体制下，对土地利用需求的分配和调节，主要是通过对土地利用的行政规划来实现的。但是各用地部门往往从自身的局部利益出发，加之行政规划又难以适应建设用地需求的变化，因而不能自觉地服从行政规划调节土地的规定。若将价值规律运用到土地利用的分配上，国家就可以利用地租、地价等经济杠杆，去调节对土地的占有和利用。随着市场的供需关系和地价的变化，土地的需求也会相应地发生变化。这样就可以达到合理地、经济地利用土地的目的。

土地市场是社会主义市场体系中的重要组成部分。在经济体制改革以前，我国的市场体系发育十分不健全。随着改革开放和商品经济的发展，市场也得到相应的发展。在发展消费品市场、生产资料市场的同时，生产要素市场如劳动力市场、金融证券市场以及土地市场也相继开放，并有了一定的发展。建立和发展土地市场已经成为建立市场经济体制的重要组成部分。

三、十分珍惜和合理利用土地资源基本国策的需要

1991年七届人大四次会议把“十分珍惜和合理利用每寸土地，切实保护耕地。”与计划生育、环境保护一并被列为国家的基本国策。这是因为土地资源按人口平均面积来讲显得十分稀少，特别是耕地人均仅为1.3亩，相当于世界人均水平的四分之一。而且全国约有三分之一的省份人均耕地还不足1亩，个别沿海地区已无耕地可种。一些权威部门认为，到2000年人口将超过12.8亿，如果继续无限制地占用耕地，人均耕地则会下降到1亩以下。间时，我国耕地的后备资源也十分有限，仅有2亿亩。从发展的形势看，人口增殖，耕地减少，人地矛盾日益激化，更增加了对环境保护、能源供应、粮食生产和资源开发利用的压力。显然，土地问题已经愈来愈成为制约我国国民经济和社会发展的重要因素。

在土地资源严重缺乏的形势下，以往土地行政管理体制的弊瑞日益突出。许多用地单位从国家无偿划拨土地，长期占用，多占少用，占而不用，从而造成了建设用地地严重浪费。由于土地本身的有限性、非再生性、不可代替性等固有属性，对土地需求的行政约束很难平衡供求关系。因此建立和发展土地市场，把宏观调控管理和市场机制调节土地需求结合起来，对确保土地资源的合理利用和落实基本国策，将起到积极作用。

四、强化土地所有权的需要

目前，我国仍处在社会主义初级阶段，因此在所有制结构上，是以公有制包括全民所有制和集体所有制经济为主体、个体经济、私营经济、外资经济为补充，多种经济成分长期共同发展。但土地的所有制却不同。土地所有权是土地所有制的法律体现形式。土地所有权可分解为两个方面：一是法律意义上的所有权。即土地所有者把土地当做自己的财产，土地所有者对土地实行垄断并拥有支配的权力。这种权力是法律所赋予的。二是经济意义上的土地所有权。收取地租是土地所有权在经济上实现的形式。这两者缺一不可，共同构成土地所有权的完整性。也就是说，土地所有者在法律规定的范围内可以自由地使用和处理其所有的土地并有权获得利益。

土地不同于其它生产要素，是不可再生的稀缺的自然资源。同时又可以永远利用。城市土地又因区位和用途的不同而价差悬疏，可以高达几百甚至上千倍。土地私有制必然凭借对土地的垄断追求地租的最大值，而不顾土地的功能区分和社会总体效应。国家与土地所有者合而为一，就可以消除私人垄断土地的种种弊端。

以往我国十地使用制度的弊端在于土地的无偿、无限期的供应方式。这种使用方式使土地的国家所有权名存实亡，实际上为单位和部门所有。国家作为土地所有者，有权对划拨出的土地进行调整和再处置。如：根据国家的需要收回单位或部门多占用的土地，对不需要用的土地另行分配等等。但是，无偿使用土地使得国家失去了对土地再处置的经济手段；无限期使用土地捆住了国家对土地再处置的手脚。

建立和发展土地市场，可以促进和强化城市土地所有权，从宏观上讲，是明确城市土地所有者与使用者之间的租赁关系。土地所有者有权向承租者收取地租，使城市土地所有者在经济上能够实现；从微观上讲，表现为土地所有者对土地使用者出租、转让每一宗地块时，有权对土地用途、房屋建造期限、土地使用权转让、使用权年限等等条件作出明确规定，用以约束承租方闲置或随意处置土地，使城市土地所有者在管理上得到真正的体现。

五、促进城市经济发展的客观需求

城市土地是城市经济中的一个重要资源。城市土地使用制度改革的核心是培育和发展地产市场。其主要内容是：变土地无偿使用为有偿使用；变无限期使用为有限期使用；变无流动为可以流动。培育和发展土地市场，就是要提高土地利用效益，优化用地结构。使土地的国家所有权真正在经济上得到实现，使其成为国家财政收入的重要来源。国家通过征用土地费（税）和士地有偿、有限期出让、转让，获得大量财政收入，支持城市的各项建设，促进城市经济发展。

（一）通过征收土地使用费（税）增如国家收入

根据中共中央，国务院〔1983〕329号文件关于对使用城市土地者收取土地使用费的精神，我国部分城市开始试行征收土地使用费，开始为国家增加财政收人。1982年，深圳市根据《深圳经济特区土地管理暂行规定》，开始征收土地使用费。他们根据地段因素不同，定的收费标准为每年每平方米1-21元，年收费超过1000万元；1984年广州市对部分地区征收土地使用费，年收费额达3000万元；同年抚顺市进行了全面增收土地使用费的试点工作，年收费额达1300万元；1987年重庆市也开始了这项工作，半年内收费就达2300万元。1988年11月全国开始征收城镇国有土地使用税，到1991年，全国累计征收88.5亿元。据测算，仅收取土地使用费（税）一项，全国城市就可收入100多亿元。

（二）通过有偿、有限期的出让、转让土地使用权收取土地出让、转让费

1987年深圳市分别以协议、招标、拍卖形式出让了五幅土地使用权。五幅土地面积共计157305平方米，地价款合计3343万元。

1988年深圳市出让、转让土地使用权的地价款近1亿元。地价款的收取，为市政基础设施投资提供了重要的资金来源。深圳市的举错，在国内外引起了强烈的反映。福州、海口、广州、厦门、上海等城市也相继开展了试点。珠海市在城市建设资金极度困难的情况下，靠土地生财聚财，通过推行“五统一”（即统一规划、统一征地、统一开发、统一出让、统一管理）的改革模式，从1988年至1991年土地收益就达几十个亿。目前，珠海市规模浩大的100平方公里填海造地工程和西区开发，就是依靠土地收益的滚动发展来进行的。福州市通过全面推行土地使用制度改革带动了旧城改造，取得了可喜效果。截止1991年底，该市共出让土地13万平方米，收取出让金1.34亿元。政府还可得到10％左右的财政收入。人们形象地称之为“政府一毛不拔，事业兴旺发达。”

据不完全统计，截止到1992年9月，全国开展土地使用权有偿出让、转让试点工作已经覆盖了除西藏以外的29个省、自治省、直辖市，出让国有土地1500多幅，总面积3500多公顷，收取出让金31亿元。许多地区来自土地的收人经超过了当地财政收入的一半以上。近年来，我国士地使用制度改革迅速发展，土地市场的建立和不断完善，为土地资源的合理配置、国家财政收入的增加和城镇基础设施建设及经济发展起到了明显作用。

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